IV SA/Po 357/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant St. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W. N., T. N., M. N., T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. solidarnie na rzecz W. N., T. N., M. N. i T. N. kwotę 140 (sto czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę 668 (sześćset sześćdziesiąt osiem) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania T. i W. N., M. N. i T. N. utrzymał w mocy decyzję Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. z dnia [...] stycznia 2012 roku, Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działka nr ew. [...] położonej w P. w wyniku stworzenia warunków do korzystania z infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że wymienioną w sentencji decyzją Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego w P., na podstawie przepisów: art. 147, 145, 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz.U. [...]) ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność T. i W. N., p. M. N. i p. T. N., o nr ew. działki [...] przy ul. F. Z. [...], w związku z wybudowaniem drogi. W dalszej części organ przytoczył treść uzasadnienia organu I instancji oraz przepisy prawa stanowiące podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Następnie organ wyjaśnił, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących przestanek: - wybudowania infrastruktury technicznej i stworzenia warunków do korzystania z niej, - obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z ww. infrastruktury, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, - wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy omawianej infrastruktury. Organ odwoławczy podzielił ocenę dokonaną przez organ I instancji, że wystąpiły wszystkie wskazane wyżej okoliczności. Organ wyjaśnił, że w świetle przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz stanowiska strony bezspornym jest, iż na ulicy Z. w P., doszło do wybudowania infrastruktury technicznej – drogi wraz z siecią kanalizacji deszczowej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, co organ I instancji szeroko opisał w uzasadnieniu swej decyzji. Wobec stanowiska strony i zebranego w sprawie materiału dowodowego, zasadnym w okolicznościach sprawy było przyjęcie, iż do stworzenia warunków do korzystania z ww. infrastruktury doszło w dacie protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania zrealizowanej inwestycji tj. w dniu [...] grudnia 2006 r. Nie budzi wątpliwości także okoliczność, iż w wyżej wymienionej dacie obowiązywała uchwała Rady Miasta P. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. U. Woj. [...]). Organ podniósł, iż kluczowe w sprawie stało się ustalenie, czy w wyniku stworzenia odwołującym warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury doszło do wzrostu wartości stanowiącej ich własność nieruchomości. Sposób procedowania w tym zakresie wprost reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 146 ust. 1a przywołanego aktu prawnego stanowi, iż ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W niniejszej sprawie opinię w postaci operatu szacunkowego sporządził rzeczoznawca majątkowy. Wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu infrastruktury została oszacowana z zastosowaniem podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej. Organ podkreślił, iż po dokonaniu szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego należy stwierdzić, że jest on opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Stosownie do przyjętego podejścia i metody rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych pod zabudowę mieszkaniową, wybierając po kilkanaście transakcji dotyczących nieruchomości podobnych. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą, właściwego rynku nieruchomości. Rzeczoznawca za pomocą, tabel i wykresów uzasadnił także brak trendu czasowego. Wskazać należy także, iż dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że twierdzenia zawarte w odwołaniu nie stanowią podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z twierdzeniem rzeczoznawcy majątkowego, które znajduje się w aktach sprawy, występowanie kanalizacji deszczowej nie wpływa bezpośrednio na zmianę wartości rynkowej nieruchomości. Szacując wartość nieruchomości w stanie po zakończeniu inwestycji analizował jedynie nieruchomości podobne, to znaczy położone przy drogach urządzonych, w których występowały rozwiązania pośrednie jak i bezpośrednie, w zakresie odprowadzania wód deszczowych. Na podstawie wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego stwierdzono, że budowa kanalizacji deszczowej w ulicy Floriana Znanieckiego nie wpłynęła na wartość nieruchomości. Należy zatem uznać, że kanalizacja sanitarna, podobnie jak deszczowa nie wpływa na zmianę wartości szacownej nieruchomości. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli T. i W. N., M. N. oraz T. N. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący decyzji zarzucili naruszenie trzyletniego okresu wydania decyzji, tj. od oddania do użytkowania drogi, tj. [...] grudnia 2009 r. oraz nierównego traktowania właścicieli nieruchomości przy całej ul. F. Z., których nie obciążono ww. opłatą adiacencką od numeru domów: [...] (tj. zespolony blok SM "W."), [...]. Ponadto skarżący zarzucili, że w toku prowadzonego postępowania zarówno w I instancji jak i przy weryfikacji zebranego w sprawie materiału dowodowego organ II instancji nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych występujących w tym materiale dowodowym. Skarżący wskazali, iż w roku 1987 - w uzgodnieniu z Urzędem Miasta, Wydziałem Czynów Społecznych i 50% udziałem środków Miasta i ze zebranych składek właścicieli nieruchomości przy ul. F. Z. w ramach utworzonego na ten cel Społecznego Komitetu Budowy Kanalizacji i Gazociągu wybudowali jeszcze kolektor sanitarny i gazociąg. Ponadto w roku 1998 z opłat wniesionych wyłącznie przez zainteresowanych właścicieli posesji przy ul. F. Z. sfinansowali dodatkowo budowę centrali i sieci linii telefonicznej, która następnie została wykorzystana również dla 136 mieszkań zespolonego bloku SM "W." w latach 1998 r. - 2000 r. Wykorzystanie tej centrali nastąpiło bez jakiegokolwiek zwrotu kosztów lub współfinansowania przez ww. spółdzielnię. Skarżący wskazali, iż w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. (sygn. I OPS 5/2009) Naczelny Sąd Administracyjny zmienił wykładnię wspomnianych przepisów. Sąd uznał bowiem, że w terminie trzyletnim decyzja o wymierzeniu opłaty powinna stać się ostateczna (tj. w okresie tym powinien upłynąć termin na wniesienie odwołania albo powinna zostać wydana decyzja przez organ odwoławczy), a SKO w P. wydał decyzję uchylającą w dniu [...].10.2010 r. o nałożeniu opłaty adiacenckiej tak więc termin 3 lat nie został zachowany i oplata adiacencka nie może zostać na nas nałożona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru. W piśmie tym pełnomocnik wskazał, że protokolarny odbiór robót nastąpił w dniu [...] grudnia 2006 r., a zatem 3 letni termin do ustalenia opłaty upłynął z dniem [...] grudnia 2009 r. W ocenie pełnomocnika wydanie decyzji w dniu [...] stycznia 2012 r. nastąpiło z uchybieniem terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r5., poz. 270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o utrzymaniu w mocy decyzji Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...]ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z infrastruktury technicznej. Sąd podziela poglądy wyrażony w skardze, że w rozpatrywanej sprawie nie został dochowany termin, w jakim można było ustalić opłatę adiacencką, wynikający z art. 145 ust. 2 ab initio ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W niniejszej sprawie decyzję wydał Dyrektor [...] w P., który działał w oparciu o kompetencję delegowaną na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Stosowanie do treści art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z powyższej regulacji wynika, iż opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty. Zgodnie z uchwałą NSA o sygn. akt I OPS 4/09 (opubl.: ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 84) trzyletni termin, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W przedmiotowej sprawie organ uznał, iż stworzenie warunków do korzystania drogi nastąpiło w dniu odbioru robót tj. w dniu [...]grudnia 2006 r. Na gruncie niniejszej sprawy wskazać również należy, iż skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przeciwne, wyrażone m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 183/12 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem 3 lat. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Za przyjęciem takiego stanowisko przemawiają następujące względy. Trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem o charakterze materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji, z tym że nie jest konieczne, aby decyzja ta przed upływem ww. terminu zyskała przymiot ostateczności (zob. przywołana wyżej uchwała NSA). Jak to już wyżej wskazano, termin z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, Nr 9, poz. 134). Termin tego rodzaju, to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są one w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (por. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268). Pokreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Analogiczna zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu – upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, tj. korzystać ze swego uprawnienia (kompetencji); tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia. Podsumowując stwierdzić należy, iż do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu trzyletniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już trzyletni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Powyższy pogląd prawny jest powszechnie wyrażany w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. IV SA/Po 183/12, z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Po 6/13, z dnia 4 września 2013 r., sygn. II SA/Po 664/13, z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. IV SA/Po 650/13, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. II SA/Po 30/14, z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. 380/14 wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Sz 297/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie (zob. A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" z 2013 r., nr 6. s, 32). Wobec powyższego należy stwierdzić, że (ponowne) wydanie decyzji przez organ I instancji w dniu [...] grudnia 2012 r., po ponad 6 latach od dnia stworzenia w dniu [...] grudnia 2006 r. warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc z naruszeniem tego przepisu. Utrzymując zaś w mocy powyższą decyzję Dyrektora [...], SKO również dopuściło się naruszenia tego samego przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd nie dokonywał już kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa i art. 135 Ppsa, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W przedmiocie wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa jak w punkcie drugim sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien zgodnie z art. 153 Ppsa uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i rozważyć zasadność umorzenia postępowania w sprawie.