IV SA/Po 358/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Monika Świerczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowa zmiany lasu na użytek rolny i umorzenie postępowania administracyjnego oddala skargę w całości Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze", "Kolegium" albo "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 r., [...], odmawiającą zmiany lasu na użytek rolny w obszarze działki o numerze ewidencyjnym [...] (ark. mapy [...]), obręb [...], Gmina [...] oraz umarzającą postępowanie administracyjne w części dotyczącej zmiany lasu na użytek rolny w obszarze działki o numerze ewidencyjnym [...] (ark. mapy [...]), obręb [...], Gmina [...]. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] lutego 2018 r. T. i H. W. zwrócili się o zmianę lasu na użytek rolny w obszarze działki o numerze ewidencyjnym [...] (ark. mapy [...]), obręb [...], Gmina [...] oraz działki o numerze ewidencyjnym [...] (ark. mapy [...]), obręb [...], Gmina [...]. We wniosku wskazano, że zmiana lasu na użytek rolny miałaby umożliwić uprawę kukurydzy, po uprzednim usunięciu drzew. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Starosta wezwał strony do przedłożenia: dokumentacji potwierdzającej zakres i cel działalności rolniczej, przedstawienie sytuacji życiowej właścicieli nieruchomości, podania składników majątku, dochodów osiąganych w ostatnich 5 latach, celem ustalenia sytuacji życiowej wnioskodawców, wyjaśnienia czy zmiana lasu na użytek rolny poprawi sytuację materialną właścicieli lasu i będzie stanowić jedyną alternatywę do poprawy ich sytuacji materialnej. Wezwanie powyższe pozostało bez odpowiedzi. Starosta zwrócił się ponadto o udzielenie informacji do Naczelnika Urzędu Skarbowego [...], [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz do Nadleśniczego Nadleśnictwa [...]. W dniu [...] maja 2018 r. przeprowadzono oględziny działki o numerze ewidencyjnym [...] (ark. mapy [...]), obręb [...], Gmina [...]. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Starosta odmówił zmiany lasu na użytek rolny w obszarze działki o numerze ewidencyjnym [...] (ark. mapy [...]), obręb [...], Gmina [...] oraz umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej zmiany lasu na użytek rolny w obszarze działki o numerze ewidencyjnym [...] (ark. mapy [...]), obręb [...], Gmina [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Starosta odniósł się w pierwszej kolejności do działki nr [...], wskazując, że działka powyższa stanowi klasoużytek "Lasy klasy V", jednakże działka powyższa nie graniczy z innymi lasami, wobec czego nie spełnia kryteriów uznania go za las w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2129). Wobec powyższego postępowanie administracyjne w powyższym zakresie zostało umorzone. Przechodząc do działki nr [...] Starosta odwołał się do treści art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach, zgodnie z którym właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Natomiast, zgodnie z art. 13 ust, 2 ustawy o lasach zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcy nie wykazali, iż zachodzą szczególnie uzasadnione potrzeby właścicieli lasu, umożliwiające zmianę lasu na użytek rolny, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. W szczególności nie wykazali, że ze względu na ich sytuację życiową i materialną taka zmiana jest niezbędna. Co prawda skarżący wskazali, że po zamianie lasu na użytek rolny planują uprawę kukurydzy jednakże nie wykazali, iż ta działalność stanowi szczególnie uzasadnioną potrzebę i może być prowadzona wyłącznie na przedmiotowej działce. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. W. i H. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty podtrzymując w całości jego argumentację. Skargą na powyższą decyzję wniosł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. W.. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty odmawiającej zmiany lasu na użytek rolny w obszarze działki o numerze ewidencyjnym [...] (ark. mapy [...]), obręb [...], Gmina [...] oraz umarzającej postępowanie administracyjne w części dotyczącej zmiany lasu na użytek rolny w obszarze działki o numerze ewidencyjnym [...] (ark. mapy [...]), obręb [...], Gmina [...]. Przechodząc do działki nr [...], wskazać należy, że istotnie nie spełnia ona warunków, o jakich mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, zgodnie z którym lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha. Działka nr [...] ma powierzchnię 0,0560 ha, co powoduje, że zasadnie postępowanie administracyjne w powyższym zakresie powinno być umorzone. Odnosząc się natomiast do działki nr [...] wskazać należy, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy spełniony został warunek przekształcenia lasu na użytek rolny w postaci określonego w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach warunku istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb". Sąd zauważa w pierwszej kolejności, że brak jest podstaw do przyjęcia, że po stronie organu istnieje obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny. Użyte w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach sformułowanie, iż "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna" wskazuje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. Przy tym treść pojęcia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie została zdefiniowana normatywnie i zastosowanie tego przepisu zostało przez ustawodawcę pozostawione uznaniu administracyjnemu. W takiej sytuacji organ wydając decyzję, powinien po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego, dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter szczególnie uzasadniony, przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1088/10, Baza NSA). Ponadto dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. Prawidłowa wykładnia art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie może być oderwana od uregulowań tej ustawy. W jej art. 1 określono zasady zachowania, ochrony i powiększenia zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, a przepisy ustawy stosuje się do lasów bez względu na formę ich własności (art. 2 ustawy). Nadto należy zauważyć, że art. 13 ust. 1 ustawy o lasach nakłada na właścicieli lasów obowiązek utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. W związku z powyższym przyjąć należy, że uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej ich powierzchni leśnej, a nawet jej zwiększania. Jako wyjątek powinien być stosowany tylko po dogłębnej analizie przesłanek wynikających z ustawy. Za potrzeby, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, mogą zaś być uznane tylko wyjątkowe okoliczności, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad ustawowymi zasadami ochrony i trwałości utrzymania lasu, przy czym ciężar wykazania zaistnienia tego rodzaju okoliczności spoczywa na właścicielu lasu. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawcy nie wykazali, iż zachodzą szczególnie uzasadnione potrzeby właścicieli lasu, umożliwiające zmianę lasu na użytek rolny, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. W szczególności nie wykazali, że ze względu na ich sytuację życiową i materialną taka zmiana jest niezbędna. Co prawda skarżący wskazali, że po zamianie lasu na użytek rolny planują uprawę kukurydzy jednakże nie wykazali, iż ta działalność stanowi szczególnie uzasadnioną potrzebę i może być prowadzona wyłącznie na przedmiotowej działce. Mając powyższe na względzie przyjąć należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a wniesiona skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.