IV SA/Po 361/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak(spr) Sędziowie WSA Maciej Dybowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant Ref. staż. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak /-/ M. Dybowski Wnioskiem z dnia 30 maja 2006 r. skarżąca K. P. wystąpiła do Wydziału Zdrowia i Spraw Społecznych Oddziału ds. Dodatków Mieszkaniowych Urzędu Miasta P. Delegatura [...] o przyznanie dodatku mieszkaniowego na zajmowany lokal mieszkalny na Osiedlu [...] w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w P.. W dokumentacji wniosku skarżąca podała, że przysługuje jej spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu, powierzchnia użytkowa lokalu wynosi [...] m2, w tym łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi [...] m2, łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc wyniosła [...]zł., jak również, ze prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Do wniosku załączono zaświadczenie Kierownictwa Osiedla [...], [...]i [...] z dnia [...] r. o wysokości zaległości czynszowych, która na ten dzień wynosiła [...] zł. W treści zaświadczenia podano także, iż strona została wykluczona ze Spółdzielni uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Załączyła także deklarację o wysokości osiąganych dochodów, w treści której podała, iż w okresie [...] [...] r. nie uzyskała żadnego dochodu oraz zaświadczenie o wysokości miesięcznego obciążenia z tytułu opłat za użytkowanie lokalu, które wynosi [...] zł. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. pracownik Wydziału Zdrowia i Spraw Społecznych Oddziału ds. Dodatków Mieszkaniowych Urzędu Miasta P. Delegatura [...] odmówił przyznania K. P. wnioskowanego dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji, podjętej na podstawie art. 7 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71 poz. 734 ze zm.), organ wyjaśnił, iż wnioskodawczyni uniemożliwiła zebranie materiału dowodowego niezbędnego w celu wydania decyzji w przedmiocie dodatku mieszkaniowego poprzez nie zastosowanie się do wezwania o uzupełnienie braków formalnych wniosku oraz uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu, wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Składając odwołanie od tej decyzji K. P. wniosła o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na naruszenie m.in. art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego ewentualnie jej uchylenie i orzeczenie o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. Wskazała, iż w sentencji decyzji powołano art. 7 ust. 1 i 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, natomiast w uzasadnieniu wskazano art. 7 ust. 3 i 4 ustawy oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołująca się podniosła, iż deklaracje o dochodach złożyła prawidłową, bowiem w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku jedynym źródłem jej utrzymania były zasiłki przyznawane przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P. Filia [...], a ponieważ zasiłków celowych i okresowych nie wlicza się do dochodu, to wzywanie jej do składania dokumentów potwierdzających otrzymywaną pomoc było niezasadne. Zdaniem odwołującej decyzje wydano z naruszeniem art. 7 ust. 3 ustawy, bowiem nie przeprowadzono z nią wywiadu środowiskowego, co nastąpiło z winy organu, bowiem w zawiadomieniu o terminie wywiadu nie podano konkretnej godziny przybycia pracowników socjalnych, wyznaczając ten termin w przedziale czasowym od godziny 10 do 13. Wyjaśniła, iż w okresie tym z powodu nagłych komplikacji zdrowotnych musiała wyjść, ale w drzwiach mieszkania zostawiła kartkę z informacją, że za chwilę wraca. Podniosła ponadto, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem to na nią przerzucono obowiązek zebrania materiału dowodowego. Zdaniem odwołującej się zbędnym było domaganie się informacji z Powiatowego Urzędu Pracy o wysokości pobieranego zasiłku dla bezrobotnych, bowiem organ miał wiedzę, iż co najmniej od [...] roku nie pozostaje w zatrudnieniu i nie otrzymuje tego zasiłku. Nie zgodziła się z uznaniem za dochód składek na ubezpieczenie zdrowotne. Wskazała, że podobne okoliczności wystąpiły w [...] r. i wówczas Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w sprawie o nr [...] wyznaczyło organowi I instancji dodatkowy termin do rozpatrzenia wniosku w oparciu o dane uzyskane przez organ. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz przyznało K. P. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł na okres [...] miesięcy od dnia [...] r. do dnia [...] r. na częściowe pokrycie opłat za zajmowany lokal mieszkalny (pkt 2 decyzji). Decyzję podjęto na podstawie art. 138 §1 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej kpa). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż po przeanalizowaniu akt sprawy oraz argumentów podniesionych w odwołaniu dokonało odmiennej oceny stanu faktycznego i prawnego i stwierdziło, iż w tym przypadku na podstawie wniosku złożonego w dniu [...] r. spełnione zostały przesłanki do przyznania dodatku mieszkaniowego. Uznano, ze dochód strony stanowiły w okresie od [...] do [...] r. składki na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości [...] zł. Wskazano, że zarządca budynku, w którym lokal mieszkalny znajduje się potwierdził tytuł prawny strony do zajmowanego lokalu- spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu. Dodatek wyliczono w oparciu o art. 6 ust. 1, 3 i 4 pkt 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9.05.2006 r., z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 2-7 ustawy. Dodatek ustalono na podstawie następujących danych: powierzchnia całkowita lokalu (większa od normatywnej)- [...] m2, powierzchnia normatywna – [...] m2 , wydatki z rozporządzenia na powierzchnię całkowitą lokalu – [...] zł, wydatki na powierzchnie normatywną – [...] zł, średni miesięczny dochód 1-os. gospodarstwa domowego ([...] zł) – [...] zł, udział wydatków własnych wnioskodawcy 15% miesięcznych dochodów gospodarstwa domowego (15% z kwoty [...] zł) – 3,31 zł, limit wysokości dodatku mieszkaniowego &0% wydatków z rozporządzenia RM przypadających na powierzchnie normatywna ([...] zł x 70%) – [...] zł. Ustalony w ten sposób dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł ([...] zł – [...] zł) obniżono do kwoty [...] zł, zgodnie z art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. K. P. wniosła skargę na powyższą decyzję zaskarżając ją w takim zakresie, w jakim przyznana kwota [...] zł nie spełnia wymogów ustawy o dodatkach mieszkaniowych i innych oraz Konstytucji. Skarżąca wniosła o jej zmianę w ten sposób, że przedmiotowy dodatek zostanie przyznany w wysokości wynikającej z poprawnie zastosowanych przepisów o dodatkach mieszkaniowych, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia. Skarżąca w całości przytoczyła argumentację przedstawioną w złożonym wcześniej odwołaniu. Zarzuciła organowi odwoławczemu wadliwe ustalenie wysokości jej dochodu miesięcznego poprzez uwzględnienie składek na ubezpieczenie zdrowotne, choć składki te nie były w jej dyspozycji, ograniczenie w oparciu o przepisy rozporządzenia wysokości wydatków na normatywną powierzchnię mieszkania, co powoduje narastanie zadłużenia o 30%, nie uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wskazała, iż z braku dochodów nie jest w stanie ponosić wydatków na mieszkanie, którymi w świetle treści decyzji została obciążona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, że decyzję wydano z uwzględnieniem wskazanego przez stronę wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Rzeczą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd sprawując kontrolę sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także, czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja powyższe wymogi spełnia. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa, ma więc charakter kasacyjno – reformacyjny. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydania decyzji ostatecznej. Ponieważ skarżąca złożyła odwołanie od decyzji, która w istocie nie rozstrzygała w kwestii jego uprawnień do otrzymania dodatku mieszkaniowego, to organ odwoławczy rozpoznając decyzją ponownie miał obowiązek te kwestie rozstrzygnąć, gdyż rozpoznał sprawę co do jej istoty nie wychodząc poza zakres rozpoznania organu I instancji. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. prawidłowo oceniło stan faktyczny sprawy, a następnie dokonało prawidłowej subsumcji, przyznając skarżącej dodatek mieszkaniowy w określonej w decyzji wysokości. Decyzja ta znajduje oparcie w art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 3 ust. 1 i 3, art. 5 ust. 1 i 4, art. 5 ust. 5 pkt 1, art. 6 ust. 1, 3, 4 i 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego (30 maja 2006 r.), zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 240/04/2406). Trafnie, kierując się wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1.02.2005 r., organ odwoławczy nie uznał za wydatki poniesione w związku z zajmowanym lokalem kosztów ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów. Zasadnie oparto ustalenia na oświadczeniu zarządcy mieszkania o ponoszonych przez skarżącą wydatkach mieszkaniowych, których strona w postępowaniu nie kwestionowała. Kolegium prawidłowo wyliczyło wysokość dodatku mieszkaniowego (z racji treści art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych na tę wysokość nie miało wpływu wadliwe, bo podwójne odliczenie kosztów z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów – jak wynika z zaświadczenia zarządcy mieszkania, koszty te odliczono już na etapie sporządzania opłat eksploatacyjnych – karta nr [...] akt administracyjnych) i wbrew zarzutom skargi uwzględniło treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9.05.2006 r. sygn. P 4/05 (OTK-A 2006/5/55). W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż co prawda w zaskarżanej decyzji powołano przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156 poz. 1817 ze zm), lecz obliczenia przeprowadzono w oparciu o przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych – w zakresie określenia wydatków uwzględniono przepis art. 6 ust. 4. Wskazać przy tym należy, iż uznany za niekonstytucyjny przepis §2 pkt 2 rozporządzenia oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych utraciły moc obowiązującą z dniem 18 maja 2006 r., a więc przed złożeniem przez skarżącą wniosku o dodatek mieszkaniowy. Zgodnie z art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ustępu 11, 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Rada Miasta P. nie skorzystała z kompetencji wynikającej z art. 6 ust. 11 przedmiotowej ustawy i nie zmieniła wysokości wskaźników procentowych, o których mowa w art. 6 ust. 10 ustawy. Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej o niezgodności z Konstytucją ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a zwłaszcza art. 6 ust. 10. Zgodnie z art. 81 Konstytucji RP praw określonych w art. 75 (m.in. prowadzenie przez władze publiczne polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, przeciwdziałanie bezdomności) można dochodzić tylko w granicach określonych przez ustawę. W przepisach art. 75 Konstytucji zawarte są tzw. normy programowe, nie są one na gruncie powszechnie przyjętej doktryny normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe (por. T.Gilbert–Stadnicki, A.Grabowski "Normy programowe w Konstytucji", J. Trzciński "Charakter i struktura norm konstytucyjnych, Warszawa 1997). Ustawa o dodatkach mieszkaniowych reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach i jest jedną z ustaw konkretyzujących cele wskazane w art. 75 Konstytucji RP. Dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem wypłacanym z funduszy publicznych, przy czym przesłanki uzyskania prawa do dodatku związane są z sytuacją materialną osoby zajmującej lokal mieszkalny, służący zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych (art. 2, art. 3 ustawy). Konstytucyjna kategoria zabezpieczenia społecznego zawiera w sobie szereg instytucji prawa socjalnego – w szczególności prawo pracy (w tym sferę pracy socjalnej), pomoc społeczną, zatrudnienie, ochronę prawa do mieszkania. Do zabezpieczenia społecznego należą w szczególności ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym, ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustawy te, a także inne – niewymienione powyżej, tworzą system zabezpieczenia społecznego realizujący w szczególności art. 65-66, art. 67-71, art. 74-76 i 81 Konstytucji RP. Założeniem tego systemu jest spójność i wzajemne uzupełnianie się instytucji zabezpieczenia społecznego. Zabezpieczenie to opiera się na zasadach pomocniczości i subsydiarności, przy czym rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji gospodarczej danego państwa. Podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania lokali mieszkalnych, nawet przez osoby ubogie. Dodatek mieszkaniowy ma na celu pokrycie z funduszy publicznych części kosztów utrzymania mieszkania, jakie obowiązana jest ponosić osoba uprawniona do otrzymania takiego dodatku. Jego przyznanie stanowi formę zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku ponoszenia oznaczonej kwotowo części kosztów utrzymania zajmowanego przezeń mieszkania (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów SN z 9.10.1997 r. sygn. III ZP 23/97, publ. OSNAP 2/98/31). Zakres udzielanej pomocy określa ustawa o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którą pomoc państwa ma charakter częściowy i nie pokrywa w całości wydatków na mieszkanie osoby uprawnionej do wszystkich obciążeń związanych z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych jej obywateli i pokrycia całości wydatków z tym związanych. Pomoc Państwa, zgodnie z art. 81 Konstytucji, realizowana jest w granicach określonych przez ustawę. Za chybiony Sąd uznał zarzut Skarżącej o uznaniu przez organ, iż opłacane za nią przez Powiatowy Urząd Pracy składki na ubezpieczenie zdrowotne. Wskazać należy, iż przepis art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie daje możliwości odliczenia od dochodu składki na ubezpieczenie zdrowotne (por. wyrok NSA z 27.11.2003 r. sygn. I SA 1858/03, LEX nr 159229). Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić. /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski za nieobecnego Sędziego D. Rzyminiak- Owczarczak AT