IV SA/Po 361/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej również jako: Kolegium) decyzją z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] odmawiającej przyznania M. P. pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego w kwocie [...]zł. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2022 roku M. P. (dalej również jako: Skarżącaą) wniosła o pomoc finansową w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności. Dnia [...] lutego 2022 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy i ustalono, że Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką emerytką, ojcem emerytem oraz synem (ur. [...] r.). Ustalono, że rodzina ta utrzymuje się z dochodu w wysokości [...] zł/miesięcznie a na miesięczne wydatki w kwocie [...]zł składa się: rata kredytu – [...] zł; opłaty za prąd, czynsz, telefon oraz Internet – a także – [...] zł/m-c za pobyt członka rodziny w Domu Pomocy Społecznej i [...] zł na leki. Skarżąca wyjaśniła, że z rodzicami mieszka od [...] stycznia 2022 r. Wcześniej Skarżąca wynajmowała mieszkanie, jednak od grudnia 2021 r. z powodu choroby nowotworowej i pilnej hospitalizacji przebywa na zwolnieniu lekarskim. Ustalono, że Skarżąca dnia [...] grudnia 2021 r. w trybie pilnym została przyjęta do szpitala gdzie została operowana. Ustalono też, że ostatnie wynagrodzenie Skarżąca otrzymała w grudniu 2021 r. ponieważ – jak wyjaśniła – "księgowa firmy, w której Skarżąca pracuje nie dopełniła obowiązku i nie przekazała dokumentów do ZUS". M. P. złożyła ponadto do akt też wynik badania histopatologicznego z którego wynika, że zdiagnozowano u niej [...] oraz zlecono [...]. Skarżącej zalecono również wdrożenie stosownej diety lekkostrawnej. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. odmówił Skarżącej przyznania zasiłku celowego specjalnego na zakup żywności powołując się na możliwości finansowe organu i środki pozostające do dyspozycji organu w celu zaspokojenia potrzeb wszystkich osób zwracających się o pomoc. Podkreślono, że wysokie wydatki rodziny Skarżącej wynikają przede wszystkim ze zobowiązań kredytowych, czego nie można uznać za okoliczność uzasadniającą udzielenie pomocy, bowiem rodzina która zaciągnęła pożyczki i kredyty musi je spłacać. W przewidzianym prawem terminie Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji podnosząc, że niespodziewanie przeszła inwazyjną operację jelita grubego, a jej powrót do sprawności, zgodnie z prognozami, będzie trwał kilka miesięcy. Skarżąca do akt załączyła oświadczenie księgowej firmy w której pracowała na podstawie umowy zlecenia. Księgowa oświadczyła, że Skarżąca w oświadczeniu sporządzonym w celu podpisania umowy zlecenia wskazała, że chciałaby zostać objęta dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym. Księgowa przyznała, że "przeoczyła" ten wniosek gdy rejestrowała Skarżącą, a pomyłkę tę dostrzegła dopiero w lutym 2022 r. i dokonała przerejestrowania w ZUS. Skarżąca wyjaśniła, że w związku z zaistniała sytuacją przez 90 dni nie otrzyma zasiłku chorobowego. Odnosząc się do argumentacji organu I instancji Skarżąca podkreśliła, że zobowiązania kredytowe zaciągnęła w innej sytuacji i okolicznościach, które pozwalały jej wówczas na spłatę rat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej również jako: Kolegium) decyzją z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] odmawiającej przyznania M. P. pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego w kwocie [...]zł. Uzasadniając swoją decyzję Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z prawem, bo mieści się w granicach uznania administracyjnego. Za prawidłowe i bezsporne Kolegium uznało ustalenia faktyczne. W przewidzianym prawem terminie M. P. wniosła skargę do sądu administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.). Jak wynika z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2022 r. – wniosek Skarżącej o przyznanie pomocy finansowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2011 r. poz. 2268 z późn. zm.) został przez organ I instancji rozpoznany w dwóch aspektach, tj. przez pryzmat przesłanek warunkujących przyznanie: 1) zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 u.p.s. Zasiłek ten może być przyznany "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej" (art. 39 ust. 1 u.p.s.), a w szczególności "na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu" (art. 39 ust. 2 u.p.s.); 2) pomocy przewidzianej w przepisie art. 41 u.p.s., w myśl którego: "W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: (1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; (2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową". Decyzja w sprawie wnioskowanego przez skarżącą zasiłku ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nawet w sytuacji spełnienia przez wnioskodawcę warunków do otrzymania pomocy organ nie jest zobligowany do jej przyznania. Nie oznacza to jednak dowolności działania organu – w każdym wypadku decyzja wynikać musi z wszechstronnego i dogłębnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Rzeczą zaś Sądu jest kontrola, czy organ nie przekroczył granic swobodnego uznania, tj. czy dokonano ustalenia stanu faktycznego zgodnie z wymogami z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej jako: k.p.a.) oraz czy dokonana ocena stanu faktycznego znajduje oparcie w materiale dowodowym i znajduje wyraz w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu, z akt sprawy jasno wynika brak podstaw do przyznania Wnioskodawczyni pomocy w formie zasiłku celowego z art. 39 u.p.s. (zob. pkt 1 powyżej), gdyż dochód na osobę w jej rodzinie przekraczał kwotę tzw. kryterium dochodowego wynikającą z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. W ocenie Sądu w sprawie błędnie jednak przyjęto, że sytuacja życiowa i majątkowa Wnioskodawczyni oraz jej rodziny, nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w art. 41 u.p.s., wobec czego brak także podstaw do przyznania Skarżącej świadczeń, o jakich mowa w tym ostatnim przepisie (zob. pkt 2 powyżej). Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że już z wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku celowego wynika, że z dniem 28 grudnia 2021 r. Skarżąca będąca młodą kobietą (lat 38) nieoczekiwanie znalazła się w krytycznej sytuacji życiowej, która pozbawiła ją nagle i na dłuższy czas możliwości zarobkowania i bieżącego wywiązywania się z zaciągniętych zobowiązań. U M. P. zdiagnozowano [...], który wymagał pilnej interwencji chirurgicznej, co wyłączyło Skarżącą całkowicie z dotychczasowego życia, a z winy pracodawcy Skarżąca została pozbawiona również świadczenia przysługującego z tytułu choroby. Nie jest zatem ani prawidłowa, ani zrozumiała dokonana przez organ I instancji ocena sytuacji Skarżącej w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w art. 41 u.p.s. Z ciążących na nim obowiązku nie wywiązał się też organ II instancji, który w żaden sposób nie odniósł się do okoliczności podnoszonych w odwołaniu, a mianowicie, że Skarżąca zważywszy na swój wiek oraz dotychczasowe uwarunkowania zdrowotne nie spodziewała się, że nagle zostanie pozbawiona możliwości zarobkowania, i to na wiele miesięcy, a z winy pracodawcy, który nie dopełni ciążących na nim obowiązków w ZUS, będzie ona również pozbawiona świadczeń przysługujących z tytułu choroby. Takiego rozwoju wydarzeń Skarżąca miała prawo nie spodziewać się podejmując decyzję o zobowiązaniach kredytowych, które w lutym 2022 r. pochłaniały połowę dochodów jej rodziny. Ponadto organy całkowicie pominęły okoliczność, że Skarżąca została skierowana na chemioterapię, musi opłacać leki, na które jej rodzina w lutym 2022 r. zmuszona była przeznaczać [...] zł, a wydatki tej rodziny obejmowały też kwotę [...]zł z tytułu opłat za pobyt członka rodziny w Domu Pomocy Społecznej. Nie sposób nie zauważyć, że w tej krytycznej sytuacji życiowej zalecenia lekarskie obejmują również stosowanie przez Skarżącą diety, a wdrożenie stosownej terapii żywieniowej dla osoby cierpiącej na chorobę [...], w trakcie [...] również musi generować określone koszty. Te zagadnienia zostały jednak całkowicie pominięte przez organy obu instancji, które nie precyzując nawet posiadanych możliwości finansowych, stanęły na stanowisku, że na udzielenie pomocy Skarżącej nie pozwalają im ograniczone środki finansowe. Nie zwrócono się nawet do Skarżącej o wyjaśnienie, czy jej wniosek o udzielenie specjalnego zasiłku celowego we wskazanej kwocie ma związek z zaleceniami lekarskimi i stosowaną przez nią dietą. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) – mającą walor zasady konstytucyjnej, jako że art. 78 Konstytucji RP statuuje prawo każdej strony do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji – organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na >kontroli< zasadności argumentów strony podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wniesienie odwołania wywołuje skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2013, art. 138 Nb 1 i 5, i tam powołane orzecznictwo). W niniejszej sprawie, z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że Kolegium dokonało w istocie kontroli decyzji Prezydenta Miasta P., w żaden jednak sposób nie rozpatrując sprawy po raz drugi. Decyzja Kolegium nie odnosi się w żaden sposób do kwestii wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, a organ II instancji nie odniósł się ani do argumentacji odwołania, ani też nie zwrócił się do organu I instancji o wyjaśnienia dotyczące jego możliwości finansowych. W tej sytuacji stanowisko organów w istocie nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Powyższe nieprawidłowości wskazują, że zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), polegającym na nieprzeprowadzeniu w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, przy czym decyzja Kolegium narusza również art. 15 k.p.a., a ponieważ naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji i uchylił zaskarżoną decyzję orz decyzję ja poprzedzającą. Organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, winien uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, w tym w szczególności uwzględnić, że ustalenia faktyczne potwierdzają kwalifikację sytuacji Skarżącej - w świetle brzmienia przepisu art. 41 u.p.s. in principio - jako szczególnie uzasadnionego przypadku. Z uwzględnieniem tej kwalifikacji Organ winien jest ustalić czy żądanie wniosku Skarżącej o udzielenie wnioskowanej pomocy na zakup żywności ma związek z zaleceniami lekarskimi w zakresie wdrożenia przez nią terapii żywieniowej, a następnie skonfrontować zakres wnioskowanej przez Skarżącą pomocy z możliwościami finansowymi organu. Ustalenia organu w tym zakresie muszą poddawać się kontroli Sądu.