IV SA/Po 364/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Bożena Popowska ( spr ) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada2009 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009r. nr[...], 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz A. Z. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem ) tytułem zwrotu kosztów postępo- wania sądowego, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ I. Kucznerowicz /-/ J. Stankowski /-/ B. Popowska Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Burmistrz [...] (dalej Burmistrz), działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 54 w związku z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na rewitalizacji [...]. Jako rodzaj inwestycji wskazał przebudowę [...]. Opisał warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. W uzasadnieniu napisał, że dla przedmiotowych działek brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd potrzeba prowadzenia spraw z zakresu gospodarki przestrzennej na terenie miasta w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z wnioskiem wystąpił G. K. – zastępca Burmistrza. W oparciu o obowiązujące przepisy możliwe jest wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, a warunki wymagane do wydania takiej decyzji zostały spełnione. Dnia [...] grudnia 2008 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek Burmistrza o pozwolenie na budowę – przebudowę [...] na działce nr [...] w branży drogowej. Burmistrz wskazał, że do wniosku zostały załączone cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z wymaganymi przez prawo opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. I. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm., dalej prawo budowlane) orzekł o zmianie decyzji własnej z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] (znak: [...]) o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę – przebudowa [...] znajdującej się na działkach o wskazanych w decyzji numerach ewidencyjnych, w następujący sposób: zatwierdził projekt budowlany zamienny do zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę – decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2006. Projekt zamienny sporządzono w grudniu 2008 r. i dotyczy działki nr ewid. [...]. Pozostałe warunki decyzji własnej z dnia [...] lipca 2006 r. Starosta pozostawił bez zmian. W uzasadnieniu decyzji napisał, że zasadnicze zmiany względem pierwotnego projektu budowlanego dotyczą [...]. Ocenił, że przedłożony wraz z wnioskiem zamienny projekt budowlany został sporządzony zgodnie z ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaną przez Burmistrza w dniu [...] grudnia 2008 r., projekt budowlany został sporządzony przez projektanta posiadającego właściwe i aktualne uprawnienia budowlane. Od opisanej decyzji Starosty zostały złożone odwołania. Wskazywano, że projekt budowlany został zatwierdzony bez przedstawienia przez inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz na skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Nie zastosowano w sprawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. u. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.). Zaniechano określenia w decyzji obowiązków wynikających z art. 75 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2008 r. nr 25 poz. 150). Zatwierdzony projekt budowlany został sporządzony na nieprawidłowej mapie, jest niekompletny, pozwolenie na budowę wydano pomimo braku wymaganych pozwoleń, projekt budowlany narusza przepisy techniczno-budowlane. Istnieje sprzeczność pomiędzy częścią opisową i rysunkową projektu budowlanego. II. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Inwestor, którym jest Gmina [...], złożyła wniosek z dnia[...] grudnia 2008 r. przedwcześnie, bowiem decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. dotycząca lokalizacji inwestycji nie posiadała jeszcze przymiotu ostateczności. Jednak w trakcie postępowania prowadzonego przez Starostę decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. stała się ostateczna, o czym świadczy zarówno klauzula ostateczności na tej decyzji jak i ostateczne postanowienie SKO w [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Inwestorem czyli adresatem wszelkich rozstrzygnięć jest Gmina [...], która posiada przymiot strony. Jej organem wykonawczym i reprezentującym na zewnątrz jest Burmistrz, który może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy, w swoim imieniu, zastępcy burmistrza. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym przedmiotem inwestycji jest rewitalizacja [...] a nie budowa dróg. Zaskarżona decyzja wprowadza zmiany do pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2006 r. tylko w ściśle określonym zakresie i stanowi integralną część tej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. Z., reprezentowany przez radcę prawnego K. S. powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Pełnomocnik napisał, że skarżący jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, w związku z czym jest stroną postępowania i tym samym uprawniony jest do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał także, iż postanowienie SKO w [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza [...] z [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na rewitalizacji [...] na działkach nr ewid. [...] zostało – postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. – [...] uchylone w całości i stwierdzono w nim uchybienie terminu do wniesienia odwołań tylko części skarżacych. Powyższe oznacza, iż decyzja lokalizacyjna w trakcie wydawania zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2009 r. nie była ostateczna. Organ dodał, iż z uwagi na powyższe "(...) w sprawie może zachodzić ewentualnie przesłanka wznowieniowa wynikająca z art. 145 par. 1 kpa." Pismem z dnia [...] września 2009 r. pełnomocnik skarżącego przesłał kserokopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]. Wskazaną decyzją Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W piśmie wskazano, iż w oparciu o ww. decyzję wydano skarżone w niniejszym postępowaniu pozwolenie na budowę. W związku z powyższym, pełnomocnik wniósł o uchylenie skarżonych decyzji, powołując się na art. 145 par. 1 pkt 1b ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać. W ocenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej istotne jest, że obie zostały oparte na decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Jest to wymóg ustawy prawo budowlane, a konkretnie art. 35 w związku z art. 36a. Taką też podstawę materialno-prawną prawidłowo wskazuje decyzja Starosty [...]z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] o zmianie decyzji własnej z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] (znak: [...]) o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę. Na tę podstawę materialno-prawną powołuje się też Wojewoda Wielkopolski w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję I instancji. W myśl art. 36a ust. 3 prawa budowlanego, w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 tejże ustawy stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Zgodnie z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego: "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1/ zgodność projektu budowlanego z ustaleniami (...) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...)". Odpowiednikiem decyzji o warunkach zabudowy jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przytoczonym przepisie chodzi o zgodność projektu budowlanego z ostateczną decyzją lokalizacyjną. W niniejszej sprawie podstawą oceny zgodności projektu była decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na rewitalizacji [...] na działkach nr ewid. [...] (dalej decyzja lokalizacyjna z [...] grudnia 2008 r.). Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wskazana decyzja Kolegium jest prawomocna od dnia [...] października 2009 r. (k. 841-847 akt sądowych). .Fakt ten determinuje rozstrzygnięcie sądu w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Należy podzielić przy tym pogląd odnoszący się do wskazanego przepisu, zgodnie z którym naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (m. in. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. III s. 390, a także J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 2. Warszawa 2006, wydawnictwo LexisNexis, s. 309-310). Warto dodać. iż J. P. Tarno uważa również, że uregulowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ppsa ma na względzie ochronę obiektywnego porządku prawnego (j. w. s. 309). W nawiązaniu do tej ostatniej tezy, Sąd podziela takie rozumienie normy zawartej w wymienionym przepisie, zgodnie z którym każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa", a zatem powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji (T. Kiełkowski, Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administrarcyjny, Przegląd Prawa Publicznego 2008, nr 4, s. 59 i nast. oraz s. 62 – proszę spr.; podobne J. P. Tarno j.w. s. 310 uwaga 7). Należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka uchylenia obu zaskarżonych decyzji, unormowana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ppsa. Nastąpiło bowiem naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: "decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione." W kontrolowanej sprawie taka przesłanka zachodzi w związku z uchyleniem decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] grudnia 2008 r. Trafnie tą okoliczność podniósł pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia [...] września 2009 r., wskazując, iż Kolegium wyeliminowało decyzję, w oparciu o którą zapadły obie decyzje będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Warto podkreślić, że dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie jest istotne, z jakich powodów Kolegium zakwestionowało decyzję lokalizacyjną z [...] grudnia 2008 r. Tym bardziej poza granicami niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena argumentów Kolegium, gdyż niniejsza sprawa dotyczy oceny decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Znaczenie ma sam fakt wyeliminowania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Sąd zauważa, iż wskazanych wyżej naruszeń organy mogłyby się ustrzec, gdyby przestrzegały przepisów proceduralnych i badały kwestie ostateczności decyzji i postanowień. I tak w zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdził, iż inwestor - Gmina [...] złożyła wniosek z dnia [...] grudnia 2008 r. przedwcześnie, bowiem decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. dotycząca lokalizacji inwestycji nie posiadała jeszcze przymiotu ostateczności. Również w dniu wydania przez Wojewodę zaskarżonej decyzji, tj. dnia [...] kwietnia 2009 r. - decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nie była ostateczna, na skutek wydania postanowienia z dnia [...] marca 2009 r. – [...], uchylającego postanowienie SKO w [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji lokalizacyjnej. Organ tej okoliczności nie zbadał, a miał obowiązek, gdyż działając jako organ II instancji – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania – powinien sprawę rozpatrzyć ponownie w całym zakresie i orzec zgodnie z obowiązującymi przepisami. Te zaś, jak wskazywano, wymagają, by przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę sprawdzać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Brak przymiotu ostateczności decyzji lokalizacyjnej w dniu orzekania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stanowi wadę, uzasadniającą uchylenie decyzji drugoinstancyjnej. Jak już wskazywano, aktualnie decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na rewitalizacji [...] na działkach nr ewid. [...] jest wyeliminowana z obrotu prawnego. Fakt ten wskazuje na takie naruszenie prawa przez oba organy orzekające w sprawie o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na przebudowę [...], które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym samym zaszła przesłanka uchylenia obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ppsa. Dopiero kiedy sprawa administracyjna dotycząca lokalizacji inwestycji celu publicznego zostanie załatwiona ostateczną decyzją administracyjną, i to decyzją pozytywną dla inwestora, organy administracji będą mogły rozpoznać ewentualny wniosek inwestora dotyczący zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Sąd podkreśla, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały uchylone z powodu zaistnienia konkretnego zdarzenia proceduralnego, przez co nie jest możliwa kontrola ich treści w zakresie zgodności – lub braku zgodności, z prawem materialnym. Na marginesie Sąd wskazuje na konieczność systematycznego sprawdzania, na przestrzeni postępowania administracyjnego, listy uczestników tego postępowania. Wyprowadzenie się uczestnika postępowania może spowodować to, że straci on interes prawny i przestanie być uczestnikiem – art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Tym samym zbędne będzie dalsze kierowanie do niego korespondencji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie ar. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" pps orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa. /-/ I. Kucznerowicz /-/ J. Stankowski /-/ B. Popowska JH