IV SA/Po 365/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] przeciwko Wielkopolskiej Radzie Działalności Pożytku Publicznego na czynność Komisji Wyborczej powołanej przez Wielkopolską Radę Działalności Pożytku Publicznego w przedmiocie wyboru przedstawicieli do komitetu monitorującego postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia 31 października 2014 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego zwrócił się do Przewodniczącej Wielkopolskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego z wnioskiem o rozpoczęcie wyłaniania przedstawicieli organizacji pozarządowych do składu komitetu monitorującego Wielkopolski Regionalny Program Operacyjny na lata 2014-2020. Marszałek wskazał na art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1146, dalej jako Ustawa z 11 lipca 2014 r.); zgodnie z tym przepisem komitet monitorujący powołuje instytucja zarządzająca, w przypadku regionalnych programów operacyjnych - zarząd województwa, w drodze uchwały. W dniu 9 stycznia 2015r. na posiedzeniu Wielkopolskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego podjęto uchwałę w sprawie ordynacji wyborczej do komitetu monitorującego Wielkopolski Regionalny Program Operacyjny 2014-2020. Na tej podstawie Rada ustanowiła Komisję Wyborczą ds. wyboru przedstawicieli organizacji pozarządowych do komitetu monitorującego i wybrała ze swojego składu osoby wchodzące w jej skład Pierwsze spotkanie Komisji Wyborczej odbyło się 12 stycznia 2015 r. Zaakceptowano na nim treść ogłoszenia o naborze kandydatów i opublikowano ogłoszenie. Do 26 stycznia 2015 r. organizacje pozarządowe mogły przesyłać swoje kandydatury. W dniu 28 stycznia 2015 r. miało miejsce spotkanie Komisji Wyborczej, która zweryfikowała przesłane zgłoszenia. W wyniku przeprowadzonej weryfikacji z 15 przesłanych zgłoszeń Komisja Wyborcza pozytywnie zweryfikowała i dopuściła do dalszego procedowania 12 z nich. Trzy przesłane zgłoszenia, w tym zgłoszenie przesłane przez Stowarzyszenie [...] Komisja zweryfikowała negatywnie i odrzuciła. Przyczyną odrzucenia był brak numeru KRS we właściwym miejscu, co Komisja uznała za błąd formalny. Wyniki weryfikacji opublikowane zostały 30 stycznia 2015 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Stowarzyszenie [...] (dalej jako Stowarzyszenie, Skarżący), wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia zaskarżonej czynności i jej powtórzenia, oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wskazując art. 53 § 2 w związku z art. 52 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) Stowarzyszenie złożyło skargę na czynność z zakresu administracji jaką było odrzucenie przez Komisję Wyborczą wniosku zgłoszonego przez Stowarzyszenie. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 48 pkt. 1 zdanie drugie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320). Nadto zarzuciło błędną wykładnię art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 2 pkt 2 oraz art. 14 ust. 9 pkt 2 Ustawy z 11 lipca 2014 r. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego Stowarzyszenie wskazało, że art. 48 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. stanowi, że wybory mają być prowadzone w sposób przejrzysty, co w opinii Stowarzyszenia absolutnie nie miało miejsca, gdyż doszło do odrzucenia kompletnego wniosku. Stowarzyszenie podkreśliło, że żaden przepis ordynacji wyborczej do Komitetu monitorującego nie stanowi, że przyczyną odrzucenia wniosku może być niezamieszczenie numeru Krajowego Rejestru Sądowego organizacji zgłaszającej w punkcie 11. formularza: "Nazwa rejestru i numer", szczególnie w sytuacji, gdy wnioskodawca numer ten podał w innym miejscu wniosku i Komisja bez żadnych problemów mogła się z tą informacją zapoznać. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że Komisja zobowiązana jest zweryfikować, czy podmiot zgłaszający ma uprawnienia do zgłaszania kandydatury. W tym celu dokonuje się sprawdzenia, czy podmiot figuruje w ewidencji Krajowego Rejestru Sądowego. To uprawnienie Komisji wydaje się w pełni realizować wymóg weryfikacji czynnego prawa wyborczego, nawet w sytuacji, gdy przez omyłkę numer KRS-u nie został podany, bądź został podany błędnie. Komisja posiada wystarczające mechanizmy, aby fakt ten stwierdzić, gdyż i tak jest zobowiązana do uwierzytelnienia podanej informacji. Odrzucenie wniosku z powodu niewpisania numeru KRS czy też jego błędnego podania (co byłoby tożsame w skutkach), jest ogromnym nadużyciem ze strony Komisji wyborczej i nie powinno mieć miejsca. Zdaniem Skarżącego wniosek miał charakter kompletny i spełniał wszystkie wymogi kwalifikujące do dalszego procedowania. Stowarzyszenie zarzuciło także naruszenie przepisów prawa procesowego, polegające na błędnej wykładni punktów 5.16. i 5.17. uchwały Wielkopolskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego z dnia 9 stycznia 2015 roku w sprawie ordynacji wyborczej. Zarzut niewykazania numeru KRS w określonej rubryce nie może być uznany za zasadny, gdyż numer ten znajdował się na ostatniej stronie zeskanowanego formularza zgłoszeniowego. Ponadto dane z KRS są powszechnie znane. Zgodnie z punktem 5.16 ordynacji warunkami, których niespełnienie powoduje odrzucenie złożonego wniosku, są: przesłanie zgłoszenia po terminie, zgłoszenia nieczytelne lub złożone w niewłaściwej formie. Kryteria weryfikowania zgłoszeń przez komisję wyborczą zostały wymienione w pkt 5.17; jest to katalog zamknięty i nie jest dopuszczalne jego interpretowanie w sposób rozszerzający. W odpowiedzi na skargę Wielkopolska Rada Działalności Pożytku Publicznego oceniła, że skarga jest bezzasadna, bowiem Komisja dołożyła wszelkich starań aby poinformować Stowarzyszenie o popełnionych błędach, zaś zgodnie z punktem 6.23 ordynacji od rozstrzygnięć komisji wyborczej skarga nie przysługuje. Powodem odrzucenia wniosku była niekompletność wniosku. Punkt 5.7. ordynacji wyborczej stanowi, że zgłoszeń Kandydatów dokonuje się na formularzu zgłoszeniowym. W punkcie 5.9 lit. "c" ordynacji wskazano, że dane organizacji, o których mowa w dokumencie, należy wpisać do formularza zgłoszeniowego. W rubryce 11. "Dane organizacji zgłaszającej kandydatów" należało podać nazwę organizacji, formę prawną, nazwę rejestru i numer, siedzibę organizacji, nr telefonu, adres mailowy. W przesłanym przez Stowarzyszenie zgłoszeniu podana była informacja dotycząca nazwy rejestru, brak natomiast było tak istotnej informacji, jak numeru rejestru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i z tego powodu podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawowym problemem, jaki wyłonił się przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy jest, zdaniem sądu w składzie orzekającym, udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wskazany przez Skarżącego przedmiot sprawy, uchylenie zaskarżonej czynności (co miałoby prowadzić do powtórnej weryfikacji zgłoszenia Stowarzyszenia przez Komisję Wyborczą) mieści się w granicach zakreślonych przepisami p.p.s.a., czyli – czy sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego. Wymaga zatem ustalenia jaki charakter prawny ma rozstrzygnięcie w ramach konkursu wyłaniającego członków komitetu monitorującego realizację programu operacyjnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. partnerstwo z właściwymi instytucjami regionalnymi i lokalnymi organizuje państwo członkowskie, zgodnie z jego ramami instytucjonalnymi i prawnymi. Zgodnie z art. 47 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia w terminie trzech miesięcy od daty powiadomienia państwa członkowskiego o decyzji Komisji dotyczącej przyjęcia programu państwo członkowskie ustanawia komitet, zgodnie ze swoimi instytucjonalnymi, prawnymi i finansowymi ramami, w celu monitorowania wdrażania programu, w porozumieniu z instytucją zarządzającą ("komitet monitorujący"). Państwo członkowskie może ustanowić jeden komitet monitorujący dla większej liczby programów dofinansowanych z EFSI. Każdy komitet monitorujący sporządza i przyjmuje swój regulamin zgodnie z instytucjonalnymi, prawnymi i finansowymi ramami danego państwa członkowskiego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 zd. 1 i 2 rozporządzenia o składzie komitetu monitorującego decyduje państwo członkowskie, przy zastrzeżeniu, że składa się on z przedstawicieli stosownych instytucji państwa członkowskiego i instytucji pośredniczących oraz przedstawicieli partnerów, o których mowa w art. 5. Przedstawiciele partnerów są delegowani na członków komitetu monitorującego przez właściwych partnerów w sposób przejrzysty. Zasady powoływania komitetu monitorującego określone zostały w ustawie z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki i spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020. – w art. 14. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. komitet monitorujący jest powoływany przez instytucję zarządzającą, w drodze zarządzenia – w przypadku krajowego programu operacyjnego albo w drodze uchwały - w przypadku regionalnego programu operacyjnego. Wybór przedstawicieli organizacji pozarządowych do składu komitetu monitorującego w niniejszej sprawie na wniosek instytucji zarządzającej organizowała Wielkopolska Rada Działalności Pożytku Publicznego (art. 14 ust.9 ustawy z 11 lipca 2014r.), która zgodnie z art. 14 ust. 9 ustawy z 11 lipca 2014r. w zw. z art. 48 ust. 1 zd 2 rozporządzenia winna była to uczynić w sposób przejrzysty. Wielkopolska Rada Działalności Pożytku Publicznego jest organem konsultacyjnym i opiniodawczym, powoływanym przez marszałka województwa na dwuletnią kadencję (art. 41 a ust.1 i 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j.Dz.U. 2014.1118, zwana dalej ustawą z 24 kwietnia 2003r.). Organizację i tryb działania Rady Wojewódzkiej określa w drodze uchwały zarząd województwa (art. 41 a ust. 6 ustawy z 24 kwietnia 2003r.). Do zadań Rady zgodnie z art. 41a ust. 2 pkt 6 ustawy z 24 kwietnia 2003r. należy m.in. organizowanie wyborów przedstawicieli pozarządowych do składu komitetu monitorującego, o którym mowa w art. 14 ustawy z 11 lipca 2014r. W tym celu Wielkopolska Rada Działalności Pożytku Publicznego uchwaliła ordynację wyborczą do komitetu monitorującego. W ordynacji w pkt 4.3 wskazano, że m.in. ogłaszanie naboru kandydatów, ogłaszanie wyborów, ogłaszanie wyników wyborów i przedstawianie radzie listy kandydatów wybranych do komitetu Wielkopolskie Radzie należy do komisji wyborczej W pkt 6.23. ordynacji wskazano, że od rozstrzygnięć komisji wyborczej nie przysługuje odwołanie. Komisja wyborcza na posiedzeniu dnia [...] stycznia 2015r. negatywnie rozpatrzyła zgłoszenie Skarżącego Stowarzyszenia z uwagi na braki formalne. Pismem z [...] lutego 2015r. Skarżące posiedzenie wniosło odwołanie, w odpowiedzi na które otrzymało pismo komisji wyborczej z 5[...] lutego 2015r. Kolejnym pismem z [...] lutego 2015r. Stowarzyszenie wezwało komisję wyborcza do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi komisja wyborcza pismem z dnia [...] marca 2015r. odpowiedziała negatywnie na to wezwanie. Analizując w/w przepisy i kolejne etapy procedury powoływania komitetu monitorującego wskazać należy, że ustawodawca nie przewidział dla rozstrzygnięcia Wielkopolskiej Rady Pożytku Publicznego czy powoływanej przez nią komisji wyborczej formy decyzji administracyjnej czy też postanowienia. Z przepisów wynika, że proces konstytuowania się komitetu monitorującego kończy dopiero uchwała instytucji zarządzającej (art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014r. Poszczególne etapy i czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego do komitetu monitorującego nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, ponieważ stanowią pewien ciąg zdarzeń, a etapem kończącym to postępowanie jest uchwała marszałka województwa o powołaniu tego komitetu. Komisji konkursowej wybranej przez Wielkopolską Radę Pożytku Publicznego nie można przypisać cech organu administracji publicznej określonych w art. 5 § 2 pkt 3 kpa, bowiem nie sposób wskazać przepisów, które nadawałyby komisji taki atrybut. W art. 5 § 2 pkt 3 kpa zawarta jest legalna definicja nadająca swoiste znaczenie pojęciu organu administracji publicznej, która ma znaczenie w postępowaniu sądowym, mimo że p.p.s.a. takiej definicji nie zawiera. Do tej kategorii organów zaliczone mogą być tylko niektóre spośród jednostek organizacyjnych, spełniających określone kryteria i cechy. NSA w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 13 kwietnia 2015r. (I OPS 5/14), który znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie, podkreślił, że komisja konkursowa jest to jednak podmiot powoływany doraźnie, w celu wykonania określonej czynności a zatem nie można też mówić o jego zdolności sądowej. Jeżeli byt prawny komisji jest czasowy, to przyznanie zdolności sądowej wymagałoby wyraźnej regulacji w przepisach prawa, bowiem postępowanie sądowoadministracyjne, oparte bezwzględnie na zasadzie kontradyktoryjności, nie może być skutecznie prowadzone, gdy brak jest podmiotu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem zaskarżenia. Skoro więc komisja wykonuje swoje czynności jedynie ad hoc, a żadne przepisy szczególne nie przyznają jej zdolności sądowej, to nie ma ona zdolności występowania przed sądem administracyjnym jako strona, bo taką mogą posiadać jedynie podmioty istniejące w momencie wszczęcia postępowania sądowego. Poszczególne czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym przez komisję, w tym czynność polegająca na negatywnym rozpoznaniu zgłoszenia kandydata do postępowania konkursowego, nie mieszczą się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Podejmowane przez komisję czynności nie są ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie są aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Rozstrzygnięcie komisji nie może też być kwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 5/14). Komisja wyborcza nie jest bowiem organem administracji, którego akty lub czynności podlegają zaskarżeniu do sądu. Skoro w niniejszej sprawie przedmiotem skargi było rozstrzygnięcie powoływanej ad hoc komisji wyborczej, która nie ma atrybutów organu administracji publicznej i skoro rozstrzygnięcie to nie mieści się w katalogu wskazanym w art. 3 § 2 p.p.s.a oraz nie została również przewidziana na to rozstrzygnięcie kontrola sądowa (art. 3 § 3 p.p.s.a) – wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie komisji wyborczej do sądu administracyjnego było niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.