IV SA/Po 365/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi Z.Ś., J.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję Podaniem z dnia [...] marca 2017 r. Z. Ś. i Z. Ś. (zwani dalej również "Skarżącymi") zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr [...] z dnia [...] października 1996 r. W podaniu wskazano również sygn. sprawy [...] Powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a" – uwaga Sądu) Skarżący stwierdzili, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż część należącej do nich działki zastała dwukrotnie sprzedana przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wyjaśnili, że o decyzji nigdy nie byli powiadomieni. Nieruchomość zakupili w dniu [...] lutego 1995 r., jednak w akcie notarialnym nie zawarto wzmianki o utworzeniu dla tej działki nowej księgi wieczystej. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. nr [...] z dnia [...] października 1997 r. Kolegium wyjaśniło, że wprawdzie Skarżący we wniosku wskazali decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr [...] z dnia [...] października 1996 r., jednak z uzasadnienia wniosku wynika, że przedmiotem wniosku jest decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w N. nr [...] z dnia [...] października 1997 r. Zdaniem Kolegium skarżący nie wskazali przepisu, który miałby zostać naruszony przy wydawaniu decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] "uchyliło rozstrzygnięcie Kolegium z dnia [...] lipca 2017 r." i postanowiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Kolegium na podstawie art. 157 i art. 158 odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. nr [...] z dnia [...] października 1997 r. Zdaniem Kolegium Skarżący nie wskazali jaki przepis w stopniu kwalifikowanym został naruszony w trakcie postępowania podziałowego. Podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji okoliczności wydania decyzji z pominięciem Skarżących nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, lecz ewentualnie przesłankę do wznowienie postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzji podziałowej nie można zarzucić, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z obowiązującym w dniu jej wydania stanem prawnym zastosowano formę decyzji. Postępowanie zostało wszczęte z inicjatywy podmiotu legitymowanego do wystąpienia o podział nieruchomości, zaś postępowanie zostało przeprowadzone na podstawie zatwierdzonego projektu podziału, zgodnie z aktualnymi wymogami procesowymi. Decyzję oparto na prawidłowej podstawie prawnej wynikającej z obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z [...] kwietnia 1985 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. Ś. i Z. Ś. wyjaśnili, że [...] lutego 1995 r. nabyli od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa przydomowy ogródek. Następnie w 1997 r. na podstawie decyzji podziałowej Kierownika Urzędu Rejonowego w N. działka o [...] została podzielona na działki [...] i [...]. Działka nr [...] została sprzedana. Nigdy nie zostali powiadomieni o podziale nieruchomości oraz o sprzedaży części nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. pełnomocnik skarżących podniósł, że zaskarżona decyzja stanowi o odmowie wszczęcia postępowania i powinna przybrać formę postanowienia. Z uzasadnienia decyzji nie wynika również, z jakich powodów Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania. Pełnomocnik skarżących wskazał, że zgodnie z treścią aktu notarialnego rep. [...] nr [...] z dnia [...].02.1995 r. Skarżący nabyli od Skarbu Państwa statio fisci Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa oprócz lokalu mieszkalnego także ogródek przydomowy, stanowiący działkę nr [...]. W myśl art. 155 k.c., w chwilą zawarcia tejże umowy stali się oni właścicielami owej działki. Co istotne, Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, jako strona umowy o niej wiedziała i tym kontekście nagannie należy oceniać dalsze postępowanie Agencji w toku postępowania działowego - bezprawnie przypisywała sobie status właściciela działki i strony postępowania (jako konsekwencji własności). Podczas zawierania umowy Skarżący nie zostali pouczeni, że w akcie notarialnym można lub należy zawrzeć także wniosek o wpis własności ogródka (choć wniosek taki zawarto dla lokalu mieszkalnego), lub że wniosek taki można i trzeba złożyć osobno, lecz niezwłocznie. Zdaniem pełnomocnika Skarżących w toku postępowania działowego doszło zatem do rażącego naruszenia prawa, w tym w szczególności poprzez niezawiadomienie i niedopuszczenie strony do udziału w sprawie. Mając na uwadze treść wniosku Skarżących działających bez wsparcia profesjonalnego pełnomocnika, wskazali oni, że chcą doprowadzić do ochrony swego prawa własności, naruszonego na skutek wadliwego postępowania podziałowego, przeprowadzonego bez ich udziału. Skarżący nie zostali wezwani do rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ani też pouczeni o konkurencyjnym trybie wzruszenia wyniku postępowania podziałowego Podstawową intencją Skarżących było i jest, aby to oni byli stroną postępowaniu podziałowym. Tym samym obowiązkiem Kolegium było zbadanie, czy podanie Skarżących jest w istocie wnioskiem o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona bez skorzystania z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie jednak z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej dalej "p.p.s.a.") jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Przechodząc do kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji wskazać trzeba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zawierają w dziale I. "Przepisy ogólne" rozdział II. "Zasady ogólne", czyli podstawowe reguły postępowania uznane za takie przez samego ustawodawcę. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że są to przepisy wspólne dla całości postępowania administracyjnego, mające stanowić wiążącą wytyczną dla stosowania wszystkich przepisów Kodeksu, będące integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, Nb 1 uwag przed art. 6, s. 34, oraz cytowane tam wypowiedzi doktryny i judykatury). W świetle tych zasad organ administracji publicznej jest obowiązany w szczególności każdorazowo stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.); nadto obowiązany jest udzielać stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron (art. 9 k.p.a.). W związku z tym należy zauważyć, że treść wniosku Skarżących, z jednej strony zawiera żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, z drugiej zaś – stawia zarzut pozbawienia strony prawa udziału w postępowaniu. Taka wada postępowania – jak zresztą zauważyło Kolegium – podlega ocenie i weryfikacji w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania, w ramach podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem pomiędzy wskazanym we wniosku trybem procesowym (stwierdzenie nieważności decyzji), a podniesionym zarzutem (obejmującym podstawę wznowieniową) zachodzi niezgodność, która wymagała wyjaśnienia poprzez doprecyzowanie treści wniosku. Ta sama okoliczność nie może bowiem zarazem stanowić przesłanki wznowieniowej i nieważnościowej – a to z uwagi na "niekonkurencyjność" obu trybów nadzwyczajnych. Dodatkowo zauważyć trzeba, że skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr [...] z dnia [...] października 1996 r., ubocznie wskazują nr sprawy [...] (decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem). W ocenie Sądu w przypadkach, w których treść żądania strony budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego doprecyzowywania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. W razie wątpliwości, organ administracji – mając na względzie postanowienia art. 7 i art. 9 k.p.a. – powinien zwrócić się do strony o wyjaśnienie rzeczywistych intencji i sprecyzowanie swojego stanowiska w sprawie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracji, do którego strona pismo to skierowała. Zatem w realiach kontrolowanej sprawy obowiązkiem organów było dokładne ustalenie treści żądania – które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania – tj. decyzji objętej żądaniem oraz trybu w jakim miałaby zostać wzruszona. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie dojdzie do naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, to na organach prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek ich wyjaśnienia. Przy tym w postępowaniu przed organami władzy publicznej (tu: organami administracji publicznej) decydujące znaczenie ma raczej wysłowienie istoty żądania strony, a więc warstwa merytoryczna pisma, aniżeli sam jego tytuł. W niniejszej sprawie Skarżący zarzucili, że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji podziałowej, chociaż jako właściciele nieruchomości objętej podziałem powinni być stroną w przywołanym postępowaniu – co, jak to już wyżej wskazano, sugeruje wznowieniowy tryb postępowania. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nieprawidłowe było potraktowanie od razu przedmiotowego wniosku jako żądania stwierdzenia nieważności decyzji, bez uprzedniego wezwania wnioskodawców, po odpowiednim pouczeniu, do wyjaśnienia i ostatecznego sprecyzowania zgłoszonego żądania. Ponadto we wniosku z dnia [...] marca 2017 r. Skarżący wskazali, że domagają się stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr [...] z dnia [...] października 1996 r., podając jednocześnie ubocznie sygn. sprawy [...] W takiej sytuacji obowiązkiem Kolegium było ustalenie w pierwszej kolejności przedmiotu żądania Skarżących. Z akt sprawy nie wynika aby Kolegium podjęło czynności zmierzające do ustalenia, czy wnioskiem o stwierdzenie nieważności objęta jest wskazana w nim decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] października 1996 r., czy też decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] października 1997 r. Odstąpienie przez Kolegium od ustalenia, czego w istocie dotyczył wniosek, stanowiło naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 9 i art. 50 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo zauważyć należy, iż do odpowiedzi na skargę zostały załączone niekompletne akta administracyjne. W nadesłanych aktach brak jest akt postępowania podziałowego. Z nadesłanych akt administracyjnych postepowania nie wynika również aby Kolegium zwróciło się do właściwego organu o nadesłanie akt postępowania podziałowego, co może sugerować, iż rozstrzygnięcie o odmowe stwierdzenia nieważności nastąpiło jedynie na podstawie dokumentów załączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ, dla usunięcia istniejących wątpliwości, powinien wezwać Skarżących o sprecyzowanie której konkretnie decyzji dotyczy podanie. Ponadto z uwagi na treść zarzutów podniesionych we wniosku Kolegium powinno sprecyzować czy skarżący żądają wzruszenia w trybie nieważnościowym, wznowieniowym, czy może w obu trybach. Ponadto organ powinien wzruszenia której decyzji żądają Skarżący. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji.