IV SA/Po 367/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Z. Ś., J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę w całości. Wyrokiem z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 365/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. Ś. i J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że podaniem z dnia [...] marca 2017 r. Z. Ś. i Z. Ś. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr [...] z dnia [...] października 1996 r. W podaniu wskazano również sygn. sprawy [...] Powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 kpa wnioskodawcy stwierdzili, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż część należącej do nich działki została dwukrotnie sprzedana przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wyjaśnili, że o decyzji nigdy nie byli powiadomieni. Nieruchomość zakupili w dniu [...] lutego 1995 r., jednak w akcie notarialnym nie zawarto wzmianki o utworzeniu dla tej działki nowej księgi wieczystej. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] października 1997 r. Kolegium wyjaśniło, że wprawdzie Skarżący we wniosku wskazali decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr [...] z dnia [...] października 1996 r., jednak z uzasadnienia wniosku wynika, że przedmiotem wniosku jest decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] października 1997 r. Zdaniem Kolegium skarżący nie wskazali przepisu, który miałby zostać naruszony przy wydawaniu decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] "uchyliło rozstrzygnięcie Kolegium z dnia [...] lipca 2017 r." i postanowiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Kolegium na podstawie art. 157 i art. 158 odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] października1997 r. Zdaniem Kolegium Skarżący nie wskazali jaki przepis w stopniu kwalifikowanym został naruszony w trakcie postępowania podziałowego. Decyzję tą zaskarżyli państwo Ś.. Dalej w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie Skarżący zarzucili, że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji podziałowej, chociaż jako właściciele nieruchomości objętej podziałem powinni być stroną w przywołanym postępowaniu – co, sugeruje wznowieniowy tryb postępowania. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nieprawidłowe było potraktowanie od razu przedmiotowego wniosku jako żądania stwierdzenia nieważności decyzji, bez uprzedniego wezwania wnioskodawców, po odpowiednim pouczeniu, do wyjaśnienia i ostatecznego sprecyzowania zgłoszonego żądania. Ponadto we wniosku z dnia [...] marca 2017 r. Skarżący wskazali, że domagają się stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr [...] z dnia [...] października 1996 r., podając jednocześnie ubocznie sygn. sprawy [...] W takiej sytuacji obowiązkiem Kolegium było ustalenie w pierwszej kolejności przedmiotu żądania Skarżących. Z akt sprawy nie wynika aby Kolegium podjęło czynności zmierzające do ustalenia, czy wnioskiem o stwierdzenie nieważności objęta jest wskazana w nim decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] października 1996 r., czy też decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1997 r. Odstąpienie przez Kolegium od ustalenia, czego w istocie dotyczył wniosek, stanowiło naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 9 i art. 50 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo Sąd zauważył, że do odpowiedzi na skargę zostały załączone niekompletne akta administracyjne. W nadesłanych aktach brak jest akt postępowania podziałowego. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd wskazał, aby organ, dla usunięcia istniejących wątpliwości, wezwał skarżących o sprecyzowanie której konkretnie decyzji dotyczy podanie. Ponadto z uwagi na treść zarzutów podniesionych we wniosku Kolegium powinno sprecyzować czy skarżący żądają wzruszenia w trybie nieważnościowym, wznowieniowym, czy może w obu trybach. Ponadto organ powinien ustalić wzruszenia której decyzji żądają Skarżący. Ponownie rozpoznając sprawę na wezwanie organu pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. skarżący sprecyzowali, że wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1997r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1997 r. nr [...] W uzasadnieniu organ wskazał, że zakwestionowanej decyzji podziałowej nie można zarzucić, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a wnioskodawcy nie wykazali jaki przepis prawa materialnego w stopniu kwalifikowanym został naruszony w postępowaniu podziałowym. Sformułowany przez wnioskodawców zarzut dotyczy raczej naruszenia art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc przesłanki wznowieniowej i w tym trybie powinni dochodzić swoich racji. Organ nie stwierdził także wystąpienia innych przesłanek nieważnościowych. Wnioskodawcom służy prawo uregulowania stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym w postępowaniu przed sądem powszechnym. Skargę na powyższą decyzję wnieśli Z. i J. Ś. wnosząc o jej uchylenie, albowiem decyzja której nieważności się domagają została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik wyznaczony z urzędu dla skarżących na rozprawie w dniu [...].11.2019 r. wniósł o uwzględnienie skargi, uchylenie decyzji organów obu instancji i unieważnienie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1997 r. zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona bez skorzystania z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie jednak z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej dalej "p.p.s.a.") jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Przede wszystkim należy wskazać, że w niniejszej sprawie zapadł już wyrok WSA (IV SA/Po 365/18 – wskazany wcześniej), którym uchylono decyzję SKO w [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że treść wniosku Skarżących, z jednej strony zawiera żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, z drugiej zaś – stawia zarzut pozbawienia strony prawa udziału w postępowaniu. Taka wada postępowania – jak zresztą zauważyło Kolegium – podlega ocenie i weryfikacji w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania, w ramach podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem pomiędzy wskazanym we wniosku trybem procesowym (stwierdzenie nieważności decyzji), a podniesionym zarzutem (obejmującym podstawę wznowieniową) zachodzi niezgodność, która wymagała wyjaśnienia poprzez doprecyzowanie treści wniosku. Ponownie rozpoznając sprawę organ, dla usunięcia istniejących wątpliwości, powinien wezwać Skarżących o sprecyzowanie której konkretnie decyzji dotyczy podanie. Ponadto z uwagi na treść zarzutów podniesionych we wniosku Kolegium powinno sprecyzować czy skarżący żądają wzruszenia w trybie nieważnościowym, wznowieniowym, czy może w obu trybach. Ponadto organ powinien wyjaśnić wzruszenia której decyzji żądają Skarżący. Zatem podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji okoliczności wydania decyzji z pominięciem Skarżących nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, lecz ewentualnie przesłankę do wznowienie postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. SKO pismem z dnia [...].11.2018 r. wezwało skarżących do wskazania trybu zaskarżenia decyzji: nieważność, wznowienie czy inny tryb oraz wskazania decyzji będącej przedmiotem wniosku. Do Kolegium wpłynęła odpowiedź Skarżących z dnia [...].12.2018 r. , w którym wskazano, że wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1997 r. Jako podstawę wniosku wskazano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Choć nie ulega wątpliwości w ocenie Sądu, że SKO dość lakonicznie jednak słusznie wskazało, że zakwestionowanej decyzji podziałowej nie można zarzucić, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Prawidłowo zastosowano formę decyzji administracyjnej. Postępowanie zostało wszczęte z inicjatywy podmiotu legitymowanego do wystąpienia o podział nieruchomości /właściciela gruntu/, zaś postępowanie zostało przeprowadzone na podstawie zatwierdzonego projektu podziału, zgodnie z aktualnymi wymogami procesowymi; zaskarżone rozstrzygnięcie w kwestii podziału nieruchomości oparto też o właściwą podstawę prawną wynikającą z przepisów obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia [...] kwietnia 1985 r. W momencie wydawania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1997 r., podział nieruchomości dokonywany był w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), która w art. 10 ust. 1, mającym podstawowe w tej materii znaczenie i będącym podstawą prawną kwestionowanej decyzji, przewidywała, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten dotyczył zarówno nieruchomości niezabudowanych jak i nieruchomości zabudowanych, przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, z wyjątkiem gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej (art. 1 cytowanej ustawy). Ustawa ta nie przewidywała innych przesłanek, warunkujących podział nieruchomości. Zgodnie z poglądem doktryny a także orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 10 ust. 1 powyższej ustawy - należało interpretować w ten sposób, że w braku sprzeczności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rejonowy organ miał obowiązek zatwierdzić powyższy projekt (vide: Stanisław Rudnicki "Prawo obrotu nieruchomościami" wyd. C.H. Beck Warszawa 1996, str. 28 - Podział nieruchomości; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1998 r. sygn. akt I SA 1112/97, LEX nr 44540). Podział dokonywany w trybie art. 10 ust. 1 ustawy miał zatem do spełnienia tylko jeden cel, tj. zapewnienie zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego. Podział ten był tylko podziałem geodezyjnym i miał jedynie znaczenie "pozwolenia" na podział prawny polegający na utworzeniu (w drodze dalszych czynności prawnych) z dotychczasowej nieruchomości, nowych nieruchomości. SKO w uzasadnieniu wskazało również, że zbadało pozostałe przesłanki z art. 156 kpa i nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z faktem iż we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], Skarżący zawarli również prośbę o wznowienie postępowania, "celem wpisania ich jako właścicieli" przedmiotowych nieruchomości, Kolegium prawidłowo wniosek przekazało, zgodnie z właściwością- art. 150 § 1 kpa- Wójtowi Gminy [...], celem rozpatrzenia w części dotyczącej wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Postanowienie o kosztach dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu zostanie wydane trybie art.258 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a.