IV SA/Po 369/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Sygn.. akt IV SA/Po 369/14 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] (nr [...]), po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta L. na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 11 budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej, budowie 2 budynków mieszkalno-usługowych (z usługami w parterze), zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalno - usługowy (z usługami w parterze) wraz z jego przebudową i rozbudową na działce nr ewid. [...], ark. [...] obręb L. przy ul. S./K. w L. W uzasadnieniu decyzji opisano stan faktyczny sprawy do dnia 17 maja 2012 r. oraz częściowo stan prawny. W części opisanej jako "Stan prawny" wskazano jedynie , że działka nr [...], ark. [...], obręb L. położona jest na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przytoczono treść art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A następnie wskazano, że nie wystąpił warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt. 3, z uwzględnieniem ust. 5 ustawy, co uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył w imieniu J.S. – jego pełnomocnik T.W., wnosząc o "wydanie przez SKO decyzji zastępczej lub uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ zastępczy". W odwołaniu wskazano na szereg uchybień w rozstrzygnięciu z dnia 29.05.2013 r., a mianowicie: - w decyzji powołano się na nieaktualne podstawy prawne (KPA oraz ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posiadają teksty jednolite - na które się nie powołano), - wydana decyzja nie jest zgodna z nadesłanym wcześniej projektem decyzji - z uzasadnienia wykreślono informacje o pismach kierowanych przez wnioskodawcę do Urzędu w toku ponowionego postępowania administracyjnego, - bezprawnie powołano się na wymóg posiadania umów na przyłączenie do sieci projektowanych budynków, - bezpodstawnie stwierdzono brak kontynuacji, co do parametru szerokości elewacji frontowej, - wymóg dostarczenia dokumentów nieprzewidzianych przepisami prawa oraz sprzecznych z urzędowym wzorem wniosku o ustalenie warunków zabudowy." W ocenie Odwołującego podstawowym i najważniejszym zarzutem względem przedmiotowej decyzji jest brak uzasadnienia dotyczącego ponowionego postępowania administracyjnego, po decyzji SKO przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku postępowania administracyjnego organ konsekwentnie ignorował nadsyłane przez wnioskodawcę pisma z wyjaśnieniami i uwagami. W uzasadnieniu do decyzji nie ma śladu jakiejkolwiek korespondencji pomiędzy Odwołującym się, a Urzędem, która dotyczyłaby ponowionego postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., Burmistrz Miasta L. - na podstawie art 123 oraz art. 113 § 1 k.p.a. - sprostował z urzędu omyłkę pisarską w wyżej opisanej decyzji z dnia [...] maja 2013 r. poprzez 1) uzupełnienie w uzasadnieniu do decyzji stanu faktycznego - po ostatnim akapicie oraz 2) zmianę stanu prawnego w ostatnim akapicie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. S. Zarzucił on, że w decyzji nie było uzasadnienia faktycznego, ani prawnego; pominięto przebieg praktycznie całego ponowionego postępowania administracyjnego. Nie można uznać za omyłkę pisarską braku połowy uzasadnienia do decyzji administracyjnej. Postanowieniem nr [...]z dnia [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie, wskazując, że sprostowanie dokonane postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. jest niedopuszczalne w trybie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, określonym w art. 113 § 1 k.p.a. Przedmiotem sprostowania mogą być bowiem jedynie "błędy pisarskie i rachunkowe" oraz "inne oczywiste omyłki". Przedmiotem sprostowania nie mogą być natomiast mylne ustalenia faktyczne organu lub mylne zastosowanie przepisu prawnego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. NR [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło również decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...].05.2013 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na wstępie wyjaśniło, że zgodnie z art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z roku 2013, Nr 267, z późn. zm.,) jako organ odwoławczy nie jest związane granicami odwołania i ma obowiązek zbadać sprawę we wszystkich jej aspektach, może zatem w swoich rozważaniach wykroczyć poza zakres zarzutów zawartych w odwołaniu. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji w pełnym zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę stanu faktycznego. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy (wyrok NSA z dnia 14.10.1999 r, IV S.A. 1313/98). Organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowe postepowanie wszczęto na wniosek J. S. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Burmistrz Miasta L. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzją z [...].12.2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję Burmistrza Miasta L. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę Organ I instancji prawidłowo wyjaśnił kwestie związane z frontem działki. W sposób szczegółowy dokonano analizy działki objętej wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z przepisami rozporządzenia. Prawidłowo ustalono, że planowana inwestycja kontynuuje obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8). Za zasadny jednak Kolegium uznało zarzut niepełności uzasadnienia decyzji oraz nie wskazania aktualnych tekstów jednolitych aktów prawnych, które były podstawą do wydania decyzji, aczkolwiek w ocenie SKO ostatnie uchybienie miało charakter formalny i samo w sobie nie miało wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Kolegium stwierdziło, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym orzeczenie administracyjne ma zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji zawiera jedynie ogólne stwierdzenia i niekompletny opis stanu faktycznego, które za prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji uznane być nie mogą. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało w sposób mało precyzyjny, niepełny, nieprzekonywujący i zawiera jedynie lakoniczne wyjaśnienie motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ l instancji nie wyjaśnił i nie omówił, dlaczego dokumenty dotyczące uzbrojenia terenu uznane zostały za niewystarczające. Za zasadny Kolegium uznało zarzut Odwołującego o rozbieżności miedzy analizą, a treścią uzasadnienia decyzji. W decyzji organ I instancji rzeczywiście wskazał, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy jest niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 punkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast z wyników analizy (k. 405 akt) wynika, że organ za niespełniony uznaje także warunek z art. 61 ust. 1 punkt 1 ustawy. Powyższe jest sprzeczne z treścią analizy, z której wynika, że inwestycja spełnia wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 punkt 1, 2, 4, i 5. Jedyne wątpliwości budzi tu kwestia szerokości elewacji frontowej, jednakże w treści analizy wskazano, że "planowane budynki o wnioskowanej szerokości elewacji frontowej, wynoszącej do 17 m, przy dopuszczonej tolerancji średniej szerokości elewacji frontowej do 20% (co daje max. 16,8 m szerokości elewacji frontowej budynków) kontynuują szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze." W związku z powyższym wyniki analizy pozostają w sprzeczności z treścią analizy i uzasadnieniem decyzji. Kolejną kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowił zdaniem organu odwoławczego spełnienie warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 punkt 3 ustawy tj. wymogu, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z definicją zawartą w ust. 5 art. 61 ustawy, warunek o którym mowa w ust. 1 pkt. 3 uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenie terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Kolegium nie uznało, że doszło w sposób prawidłowy do wezwania Wnioskodawcy w zakresie wykazania, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Organ I instancji winien wezwać Wnioskodawcę do przedłożenia dowolnych dokumentów, z których wynikałoby (umowy, zapewnienia, gwarancji czy porozumienia), że dana jednostka, świadcząca usługi komunalne, uzgadnia zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie, jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane. Dlatego też Kolegium uznało częściowo zasadność twierdzeń Odwołującego w zakresie opinii Wielkopolskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z dnia 15 lutego 2011 r. z której wynika, że możliwe jest przyłączenie do sieci gazowej budynków mieszkalnych i usługowych, planowanych w L., na ul. J. [...] (ważność opinii została określona na 12 miesięcy). Ważność jednak powyższej opinii wygasła, zaś w interesie Odwołującego jest uzyskanie potwierdzenia oświadczenia w niej zawartego, w celu wykazania, że opinia pozostaje aktualna. SKO uznało, że w postępowaniu nie doszło do ustalenia stanu faktycznego w zakresie istnienia uzbrojenia projektowanego lub istniejącego, ani też nie można uznać, że Inwestor udowodnił w tym zakresie posiadanie zapewnienia, gwarancji czy porozumienia, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji narusza art. 6 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 k.p.a., który wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku koniecznego do wydania decyzji o przekonującej treści (tak: wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99 - LEX nr 54171). W ocenie Kolegium organ nie ustalił w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, zatem nie można stwierdzić, czy prawidłowo zastosowano przepisy materialne, mające w sprawie zastosowanie. SKO wskazało, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien sporządzić uzasadnienie decyzji zgodne z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., opisując w sposób kompletny zarówno stan faktyczny, jak i prawny sprawy, wyeliminować niezgodności pomiędzy wynikami analizy, analizą, a uzasadnieniem decyzji, odnieść się do własnych ustaleń będących podstawą powzięcia tego rozstrzygnięcia, a także dokonać rzetelnej analizy stanu terenu, po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczeniu obszaru analizowanego, na spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy mapie, wskazując przyjęte odległości i zakreślając je w czytelnej technice graficznej z uwzględnieniem regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Skargę na powyższą decyzję wniósł J. S. W ocenie Skarżącego SKO niesłusznie kwestionuje ważność opinii przyłączeniowej na dostawę wody i gazu do projektowanej inwestycji. Ponadto pominęło fakt, że wszystkie wymagane prawem załączniki do wniosku o ustalenie warunków zabudowy zostały dołączone. Skarżący nie zgodził się również z organem odwoławczym, jakoby Inwestor był zobowiązany do dostarczenia umów na dostawę wody, gazu oraz wywóz nieczystości płynnych na etapie sporządzania decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ograniczenie tych kompetencji do funkcji kontrolnej powoduje, że sąd administracyjny w postępowaniu sądowym ocenia legalność wydanych przez organy aktów administracyjnych. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie dotknięte jest istotną wadą prawną, sąd eliminuje ten akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności - stosownie do uregulowań przewidzianych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, jest decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a więc rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym. Orzeczenie kasacyjne jest dopuszczalne tylko w sytuacji zaistnienia kumulatywnie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., tj.: stwierdzenia przez organ odwoławczy, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zaś usunięcie tego naruszenia nie mieści się w kompetencjach organu odwoławczego zakreślonych w art. 136 k.p.a. Sąd podzielił pogląd organu II instancji, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne, jak i dopuszczając się naruszenia przepisów postępowania.. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż jak słusznie zauważył organ II instancji uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej nie spełnia wymogów z art.107§ 3 kpa, zgodnie z którym orzeczenie administracyjne musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu którym innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera jedynie ogólne stwierdzenia i niekompletny opis stanu faktycznego, zaś uzasadnienie prawne to przytoczenie treści przepisu art.61 ust.1 u.p.z.p. Uzasadnienie nie zawiera wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia. Organ I instancji nie wyjaśnił i nie omówił dlaczego dokumenty dotyczące uzbrojenia terenu zostały uznane za niewystarczające. Nadto istnieją rozbieżności, na które również zwrócił uwagę skarżący, pomiędzy analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a treścią uzasadnienia decyzji. W decyzji organ wskazał, iż podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy jest brak spełnienia warunku z art.61 ust.1 pkt 3 w zw. z pkt 5 u.p.z.p., co jest sprzeczne z wynikami analizy (k.405 akt administracyjnych), z których wynika, że inwestycja nie spełnia warunków wynikających z art.61 ust.1 pkt 1 i 3 u.p.z.p. Jest to z kolei sprzeczne z treścią analizy, z której wynika, że inwestycja spełnia warunki wynikające z art.61 ust.1 pkt 1, 2, 4 i 5 u.p.z.p. Zatem wyniki analizy pozostają w sprzeczności z jej treścią i uzasadnieniem decyzji. Nadto załącznik graficzny do analizy został sporządzony w nieczytelnej technice. Poza tym organ I instancji nie wezwał wnioskodawcy do przedłożenia dowolnych dokumentów (umów, zapewnień, gwarancji czy porozumienia), z których wynikałoby że dana jednostka, świadcząca usługi komunalne, uzgadnia zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie, jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane. Dlatego też słusznie organ II instancji wskazał, iż nie doszło do prawidłowego wezwania wnioskodawcy w zakresie wykazania, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5 art.61 u.p.z.p., jest wystarczające czy niewystarczające dla zamierzenia budowlanego. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, powinien w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16.01.2013 r. sygn. akt IV SA/Po 936/12, LEX nr 1274845). Reasumując, powyższe uchybienia stanowiły naruszenie art. 7 kpa, art.8 kpa, art. 77 kpa i następnie naruszenia art. 107 § 3 kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, w stopniu, który uniemożliwiał merytoryczne rozstrzygniecie sprawy przez organ II instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 kpa prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przekazując sprawę organ odwoławczy zawarł wskazania, co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.