IV SA/Po 369/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Jarosz po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Stowarzyszenia [...] w [...] o wstrzymanie wykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] oraz decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] W dniu [...] kwietnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła Stowarzyszenia [...] w [...] (zwanego dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w której skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] oraz decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięcia [...] na działce nr [...] obręb ewidencyjny [...] M. C. oraz określającej istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust 1 pkt 1 w szczególności w projekcie budowlanym. Uzasadniając wniosek dotyczący wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Stowarzyszenie podniosło, że zostało ono wydane w sposób wadliwy oraz przy braku uwzględnienia licznych przepisów prawa. Ponadto podniesiono, że w przypadku braku przychylenia się do wniosku może dojść do naruszenia praw Stowarzyszenia oraz zagrożenia interesu społecznego mieszkańców miasta C., ale także Polski i UE. Z kolei w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania opisanej na wstępie decyzji Burmistrza wskazano na konieczność zastosowania się do dyspozycji z wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 8 listopada 2016 r. (sprawa C-243/15), którego fragment zacytowano, wskazując, co następuje: "Wykładni art 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i art 9 ust 2 i 4 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisanej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. i przyjętej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. w zakresie, w jakim ustanawiają one prawo do skutecznej ochrony sądowej - w warunkach zapewniających szeroki dostęp do wymiaru sprawiedliwości - uprawnień, jakie organizacja ochrony środowiska spełniająca wymogi ustanowione w art. 2 ust 5 tej konwencji wywodzi z prawa Unii, w tym przypadku z art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, zmienionej dyrektywą Rady 2006/105/WE z dnia 20 listopada 2006 r., w związku z art. 6 ust. 1 lit. b) wspomnianej konwencji, należy dokonywać w taki sposób, że w sytuacji takiej jak w postępowaniu głównym stanowią one przeszkodę dla wykładni krajowych przepisów proceduralnych, zgodnie z którą środek prawny wniesiony przeciwko decyzji o odmowie dopuszczenia do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania pozwolenia na realizację przedsięwzięcia na obszarze chronionym na podstawie dyrektywy 92/43, zmienionej dyrektywą 2006/105, nie musi być koniecznie rozpoznany w toku tego postępowania, które może zostać prawomocnie zakończone przed wydaniem prawomocnego orzeczenia sądowego o statusie strony, a który podlega odrzuceniu z urzędu od momentu wydania pozwolenia, co wymaga od tej organizacji wniesienia innego środka prawnego w celu uzyskania uznania statusu strony i poddania kontroli sądowej przestrzegania przez właściwe organy krajowe ich obowiązków wynikających z art 6 ust. 3 tej dyrektywy". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) Ppsa, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 Ppsa). Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przez pojęcie "znacznej szkody" należy rozumieć taką szkodę (majątkową i niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Można o niej mówić również, jeżeli rozmiary szkody wykonaniem zaskarżonej decyzji są większe niż zwykłe wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju (por. postanowienia NSA: z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OZ 1588/06; z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1386/07; z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 386/08, dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Natomiast "trudne do odwrócenia skutki" to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które powodują trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego następuje tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Żądając wstrzymania wykonania zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu, strona ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie tego aktu jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na stronie skarżącej spoczywa zatem obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu tak, aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Należy również podnieść, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (zob. postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. II OZ 665/09, CBOSA). Pod pojęciem "wykonania aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie, nie każdy wymaga wykonania (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 224 i nast.). Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, czy też znoszeniu zachowań innych podmiotów (tak: T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 378). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że postanowienie o dopuszczeniu do udziału na prawach strony organizacji społecznej w oparciu o art. 31 ust. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi aktu, który podlega wykonaniu lub nadaje się do wykonania, a zatem również do wstrzymania jego wykonania. Brak wstrzymania wykonania postanowienia o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie na prawach strony, nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, ani spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Co więcej Stowarzyszenie nie wykazało, w jaki sposób wykonanie postanowienia SKO, które nie nadaje się do wykonania, miałoby spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Bezzasadna jest zatem argumentacja, iż brak wstrzymania wykonania postanowienia o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie na prawach strony może spowodować naruszenie praw Stowarzyszenia oraz zagrożenia interesu społecznego mieszkańców miasta C., ale także Polski i UE. Odnosząc się z kolei do wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza należy przede wszystkim odnieść się do dopuszczalności wstrzymania wykonania tej decyzji. Strona skarżąca domaga się wstrzymania wykonania decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oddziaływania na środowisko. Należy zauważyć, że Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu, którego decyzja Burmistrza dotyczy tj. w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla Przedsięwzięcia "[...] na działce nr [...] w [...]. Norma art. 61 § 3 Ppsa rozszerza możliwość wstrzymania zaskarżonych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Kluczowe dla zakresu stosowania art. 61 § 3 Ppsa będzie mieć zatem, jakie znaczenie przyjmie się dla pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktu bądź czynności. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II OZ 63/15, CBOSA). Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, nie umożliwia jednak, w ocenie Sądu, wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia wydanego przez Burmistrza w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań zgody dla realizacji opisanego wcześniej przedsięwzięcia, w sytuacji, gdy przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału na prawach strony w tym postępowaniu administracyjnym. Przede wszystkim postępowanie w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej oraz kwestia dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniu dotyczącym odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, Kolegium nie odnosiło się do kwestii prawidłowości decyzji Burmistrza, o której wstrzymanie wykonania wnioskuje strona skarżąca. Brak jest zatem tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzja Burmistrza z dnia [...] stycznia 2017 r., nie może być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Z powyższych względów i na podstawie art. 61 § 3 Ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia