IV SA/Po 369/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Wójt Gminy K. w dniu [...] grudnia 2020 r. na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.) wydał decyzję Nr [...] odmawiającą przyznania pani K. Ś. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem W. Ś.. Organ I instancji odwołał się do przepisów art. 17 ust. 1, ust. 1b oraz ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że wnioskodawczyni pobiera emeryturę, co stanowi przesłankę odmowną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji w terminie ustawowym złożył pełnomocnik K. Ś. zarzucając błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2021r. na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało dotychczasowy stan faktyczny i argumentowało, że dnia [...] września 2020 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wpłynął wniosek Pani K. Ś. (urodzonej [...] marca 1929 r.) reprezentowanej przez adwokata M. Ż. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem Panem W. Ś. urodzonym w 1961 r. Do wniosku zostały dołączone następujące dokumenty: - zaświadczenie o stanie zdrowia z dnia [...] sierpnia 2020 r. Poradni Z. L. R. "C. " sp. z o.o. stwierdzającego u W. Ś. dziecięce porażenie mózgowe; - orzeczenie lekarza orzecznika ZUS nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. orzekające trwałą i całkowitą niezdolność do pracy od wczesnego dzieciństwa; - orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] listopada 2020 r. [...] o zaliczeniu W. Ś. do stopnia niepełnosprawności znacznego i ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] października 2020 r. Z załączonych oświadczeń wynika, iż K. Ś. jest emerytką, sprawuje stałą i codzienną opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem W. Ś.. Z akt postępowania wynika, że W. Ś. ma dwie siostry M. B. i H. T. pobierające świadczenia emerytalne, nie ma żony, dzieci i dalszych zstępnych. Następnie Kolegium wywiodło z treści art. 17 ust. 1 ustawy, że istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Faktem jest, że art. 17 ust. 1 ustawy nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki; warunkiem jest jednak, by stan ten w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwał. Kolegium wskazało, że odwołująca się urodziła się w 1923 r., zatem jest osobą, która wedle wszelkich zasad dotyczących wieku emerytalnego, zdolności podejmowania zatrudnienia ze względu m.in. na możliwości fizyczne i zdrowotne, wyłączona jest z rynku pracy. Odnosząc się do art. 17 ust. 1b ustawy Kolegium wskazało, iż w dniu 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w sprawie sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443), w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z art. 17 ust. 1b ustawy nie można wywodzić normy warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego datą powstania niepełnosprawności osoby objętej opieką. Kolegium podzieliło argumenty wyrażone w wyroku NSA z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20, że emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. W ocenie Kolegium okoliczność ta w niniejszym postępowaniu nie ma znaczenia, albowiem odwołująca się z racji wieku nie ma realnych możliwości podjęcia pracy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł pełnomocnik skarżącej K. Ś. – ad Ż., który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie K. Ś. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Skarżąca zarzuciła, że rozpatrując przedmiotową sprawę organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust 5 pkt 1 lit a wyżej wymienionej ustawy, i przyjęły, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne. Poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy może prowadzić do takiego wniosku, to jednak zdaniem skarżącej zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Odwołując się do zasad konstytucyjnych skarżąca podkreślała, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie stoi konsekwentnie na stanowisku, iż obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. Wszystko to winno prowadzić do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2021r. i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że godnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że w zasadzie sąd administracyjny rozpoznając merytorycznie skargę nie przyznaje wnioskowanych świadczeń. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – "Ppsa"). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 Ppsa stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. Organ administracji publicznej II instancji prawidłowo i w stopniu wystarczającym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustalił stan faktyczny sprawy, który Sąd przyjmuje i uznaje za podstawę do swoich dalszych rozważań. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), zwanej dalej: "Uśr", obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 17 ust. 1 i ust. 5 lit a tej ustawy. W przedmiotowej sprawie nie budziło wątpliwości, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje od urodzenia i aktualnie pan W. Ś. posiada orzeczenie z [...] listopada 2020r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bezsporne w niniejszej sprawie było także i to, że skarżąca z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym synem wystąpiła [...] września 2020r. mając ustalone prawo do emerytury (potwierdzenie wypłaty k. 15 akt adm. I inst.). Skarżąca sprawuje także stałą i konieczną opiekę nad niepełnosprawnym od urodzenia synem (k. 18-22, 29 akt adm. II inst.). Opieki tej nie sprawują siostry osoby niepełnosprawnej (k. 30-31 akt adm. I inst.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko, które prezentował także organ odwoławczy, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a Uśr, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Sądy dając prymat wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej nad dotychczas przyjmowaną wykładnią językową tego przepisu akcentowały istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia. W obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej oraz narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a Uśr ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 Uśr pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może naruszać zasady równości różnicując w sposób nieuprawniony sytuację opiekunów osób niepełnosprawnych. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 Uśr, w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują więc zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, to jest w niniejszej sprawie - emerytury. W okolicznościach niniejszej sprawy, jak słusznie wskazało Kolegium, powyższe stanowisko traci jednak na znaczeniu. Prawo wyboru jednego ze świadczeń: emerytalnego albo pielęgnacyjnego jest bowiem możliwe dopiero w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikających z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 Uśr, mianowicie niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innego pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. O ile w okolicznościach niniejszej sprawy nie było przedmiotem sporu spełnienie wymogu sprawowania stałej opieki nad osobą posiadającą znaczny stopień niepełnosprawności, o tyle Kolegium zakwestionowało realną możliwość podjęcia przez skarżącą jako opiekuna pracy lub innego zatrudnienia. Skarżąca na dzień składania wniosku jest bowiem osobą w wieku [...] lat. Wobec powyższego korzystając z zasady doświadczenia życiowego słusznie wskazał organ odwoławczy, że skarżąca z uwagi na wiek nie ma racjonalnych i obiektywnych możliwości podjęcia pracy lub innego zatrudnienia, zatem nie została spełniona niezbędna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. Organ zasadnie przyjął, że skarżąca będąc w wieku [...] lat jest osobą, która wedle wszelkich zasad dotyczących wieku emerytalnego, zdolności podejmowania zatrudnienia ze względu m. in. na możliwości fizyczne i zdrowotne, wyłączona jest z rynku pracy. Przy czym, skarżąca ani jej pełnomocnik nie wykazali by było inaczej. W szczególności nie przedłożono żadnych dokumentów, np. w postaci zaświadczenia lekarskiego z zakresu medycyny pracy, z którego jasno wynikałaby zdolność podjęcia legalnego, rejestrowanego zatrudnienia. Podkreślić bowiem należy, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest związane z pobieraniem innego świadczenia w niższej wysokości, ale z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przeprowadzone przez organy administracji postępowanie wyjaśniające w wystarczającym stopniu doprowadziło organ odwoławczy do trafnego rozstrzygnięcia, skutkującego utrzymaniem w mocy decyzji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 1 Uśr. Przy czym nie jest tak jak podnosiła skarżąca, że organ odmówiły tego świadczenia z uwagi na językową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a Uśr, wyłączającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi jedynie na fakt pobierania przez skarżącą emerytury. Kolegium wyraźnie argumentowało, że to właśnie brak spełnienia przesłanki niepodejmowania i rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej stanowił o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Biorąc pod uwagę zawartość akt sprawy należy wskazać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa, czy art. 107 § 3 Kpa. W tym stanie sprawy, Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 Ppsa, jak orzekł w wyroku. Sąd sprawę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 120 Ppsa ze względu na zastosowanie trybu uproszczonego stosownie do art. 119 pkt 2 Ppsa. Skarżąca wniosła o wydanie wyroku w trybie uproszczonym, a organ nie zażądał rozprawy.