IV SA/Po 37/22

Dnia 24 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 roku sprawy ze skargi Zakładu Utylizacji Odpadów "C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za strzeżenie i przechowywanie naczepy oddala skargę w całości Starosta M., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 roku (nr [...]), skierowanym do M. Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w K., ustalił opłatę w wysokości [...] zł za strzeżenie i przechowywanie od dnia [...] marca 2020 roku do dnia [...] kwietnia 2020 roku naczepy [...] o numerze rejestracyjnym [...] na terenie Z. " Sp. z o.o. z siedzibą w M., tj. w miejscu wyznaczonym do magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów (pkt 1 postanowienia) oraz wskazał, że opłatę należy uiścić w terminie 7 dni o dnia otrzymania postanowienia na rachunek bankowy Zakładu U. " Sp. z o.o. z siedzibą w M. (pkt 2 postanowienia). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 24a ust. 6 i 7 ustawy o odpadach za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu w wyznaczonym miejscu pobiera się opłaty. Obowiązanym do uiszczenia opłaty jest podmiot wykonujący transport odpadów (art. 24a ust. 8 ustawy o odpadach). Opłata w wysokości [...] zł za dobę została ustalona uchwałą Rady Powiatu M. Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 roku w sprawie ustalenia na rok 2020 wysokości opłaty za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na parkingach strzeżonych oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu. M. Sp. z o.o. Spółka Komandytowa, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystała z prawa do złożenia zażalenia. Spółka zażądała uchylania zaskarżonego rozstrzygnięcia i wskazała, że zostało ono wydane z naruszeniem kompetencji określonej w art. 24a ustawy o odpadach oraz naruszeniem art. 7 i art. 8 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zarzutów wskazano, że do zatrzymania pojazdu może dojść wyłącznie w przypadku, gdy prowadzony transport obejmuje transport odpadów. Czynności kontrolne wykazały, że ładunek transportowany z [...] do [...] nie obejmował odpadów, lecz surowiec produkcyjny. Do zatrzymania transportu doszło z naruszeniem art. 24a ust. 1 ustawy o odpadach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 roku (nr [...]), po rozpoznaniu sprawy w trybie zażaleniowym, uchyliło w całości postanowienie Starosty [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, że przepis art. 24a ust. 8 ustawy o odpadach pozwala na ustalenie opłaty dla zatrzymanego pojazdu tylko w przypadku nieprawidłowości związanych z transportem odpadów. W przedmiotowej sprawie organy Inspekcji Ochrony Środowiska ustaliły, że Spółka nie przewoziła odpadów a jedynie produkty uboczne. Zatrzymanie pojazdu w trybie art. 24a ust. 8 ustawy o odpadach było nieuzasadnione. W konsekwencji nie można żądać od Spółki ponoszenia kosztów przechowywania i strzeżenia pojazdu, skoro nie prowadziła ona transportu odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach. Obciążenie Spółki opłatą ze względu na przypuszczenia organów, które się nie potwierdziły naruszałoby przepisy art. 7 oraz art. 8 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Podejrzenie nielegalnego przemieszczania odpadów nie uzasadnia ustalania opłaty za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu. Zakład Utylizacji Odpadów "C. Sp. z o.o. z siedzibą w M. , reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego i zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W ocenie skarżącej Spółki postanowienie zostało wydane z naruszeniem: 1) art. 24a ust. 6 i ust. 11 ustawy o odpadach poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji brak zastosowania w sytuacji, gdy zatrzymany pojazd wraz z odpadami został skierowany do miejsca wyznaczonego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami spełniającego warunki magazynowania odpadów (tj. teren Z. " Sp. z o.o. z siedzibą w M.), co uzasadnionym czyniło ustalenie opłaty za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu, 2) art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a. poprzez brak zapewnienia Z. Sp. z o.o. czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, 3) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie w całości postanowienia Starosty [...] w sytuacji, gdy zostało ono wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny. W ocenie skarżącej nie można zgodzić się z twierdzeniem, że brak jest podstaw do żądania od M. Sp. z o.o. Spółka Komandytowa kosztów przechowywania i strzeżenia pojazdu, gdy przewożony przez Spółkę towar był produktem ubocznym i nie stanowił odpadu w rozumieniu ustawy o odpadach. W świetle treści art. 24a ust. 6 ustawy o odpadach opłatę pobiera się za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu w miejscu, o którym mowa w art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach. Zatrzymany pojazd został skierowany do miejsca wyznaczonego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Już sama ta okoliczność rodzi konieczność ustalenia i pobrania opłaty dla podmiotu wykonującego transport odpadów. Nawet jeśli przyjąć, że zatrzymany pojazd nie transportował odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, to opłatę, o której mowa w art. 24a ust. 6 tej ustawy pobiera się za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu. Okolicznością bez znaczenia pozostaje, co zatrzymany pojazd faktycznie transportował. W dalszej części art. 24a ust. 6 ustawy o odpadach jest odesłanie do art. 24 ust. 2 tej ustawy, który precyzuje miejsce strzeżenia i przechowywania pojazdu. Bez wątpienia Z. " Sp. z o.o. w związku ze skierowaniem zatrzymanego pojazdu na jej teren przechowywało i strzegło zatrzymanego pojazdu. Powyższe już samo w sobie, w zestawieniu z uprzednim zatrzymaniem i usunięciem pojazdu, implikuje konieczność określenia stosownej opłaty. Odmienna wykładnia prowadzi do sytuacji, w której do miejsca wyznaczonego w miejscowym planie gospodarki odpadami, można by skierować de facto każdy pojazd, a opłatę pobierać jedynie za strzeżenie tych, które transportują odpady, co stoi w sprzeczności z interesem podmiotu wykonującego powierzone mu zadania w ramach magazynowania odpadów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażądało oddalenia skargi oraz podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329; dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sprawy ze skarg dotyczących postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Analiza dokumentów włączonych do akt administracyjnych ujawnia następujące okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy, które Sąd przyjmuje, jako własne ustalenia w sprawie. Inspektor Inspekcji Ochrony Środowiska, w dniu [...] marca 2020 roku o godz. [...] na drodze wojewódzkiej nr [...] (na wysokości miejscowości S.), przeprowadził kontrolę, a następnie wydał dyspozycję usunięcia pojazdu marki D. nr rej. [...] wraz z naczepą [...] do miejscowości M. pod M. - miejsca wyznaczonego. Pojazdem transportowane były ścinki pianki, tekstylia oraz zrolowane sprężyny do materacy. Transport odbywał się bez dokumentów wymaganych przy międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, pismem z dnia [...] marca 2020 roku, poinformował W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, że transportowany towar nie jest odpadem, lecz produktem ubocznym. Po analizie dokumentacji zebranej w sprawie GIOŚ stwierdził, że nie ma przeszkód, aby transport był kontynuowany. W oparciu o powyższe informacje W. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, pismem z dnia [...] kwietnia 2020 roku, wystąpił do Starosty [...] o zwolnienie transportu zatrzymanego w związku z podejrzeniem nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów i skierowanego na parking zlokalizowany w Z. " Sp. z o.o. w M.. Organ zaznaczył, że w ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, jak i w ocenie W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zatrzymanie przedmiotowego transportu było zasadne z uwagi na podejrzenie nielegalnego przemieszczania odpadów. W ocenie Sądu uchybienie procesowe Samorządowego Kolegium Odwoławczego objęte zarzutem naruszenia art. 10 oraz art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm.) można kwalifikować co najwyżej, jako inne naruszenie przepisów postępowania, które jednak nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Na etapie postępowania przed organem drugiej instancji nie zostały ujawnione żadne nieznane stronom postępowania okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy. Z treści uzasadnienia Starosty [...] wynika jednocześnie, że transportowany towar nie stanowi odpadu, lecz produkt uboczny. Zażalenie złożone przez adresata postanowienia nie zawierało żadnych wniosków dowodowych. M. Sp. z o.o. Spółka Komandytowa zarzuciła organowi pierwszej instancji niezgodne z prawem obciążenie jej opłatą w sytuacji, gdy zatrzymany transport nie był transportem zawierającym odpady. Zwarte w skardze zarzuty naruszenia art. 10 oraz art. 81 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego również nie wskazują na przyjęcie błędnych ustaleń za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, czy też brak poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zarzuty skargi sprowadzają się do zwalczania wykładni oraz sposobu zastosowania prawa materialnego. Ani skarżąca Spółka, ani uczestnik postępowania nie kwestionują ustalenia faktycznych przyjętych przez organy za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Podnoszony w skardze zarzut braku możliwości zapoznania się przez skarżącą Spółkę z "decyzjami GIOŚ, które stanowiły podstawę wydania postanowienia" (rozstrzygnięciem, że transportowany towar nie był odpadem) nie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U. 2021, poz. 779 ze zm.) pojazd wraz z odpadami może zostać zatrzymany przez Krajową Administrację Skarbową, Straż Graniczną, Policję, Inspekcję Transportu Drogowego oraz organy Inspekcji Ochrony Środowiska, jeżeli w trakcie kontroli transportu odpadów ujawniono: 1) naruszenie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów, 2) przemieszczanie odpadów do nieuprawnionego odbiorcy, 3) naruszenie przepisów o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Zatrzymany pojazd wraz z odpadami jest kierowany do najbliższego dostępnego miejsca wyznaczonego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami spełniającego warunki magazynowania odpadów (art. 24a ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o odpadach). Pojazd wraz z odpadami umieszcza się w miejscu wyznaczonym zgodnie z ust. 2 do czasu usunięcia naruszeń szczegółowych wymagań dla transportu odpadów lub ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zagospodarowanie tych odpadów (art. 24a ust. 5 ustawy o odpadach). Za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu w miejscu, o którym mowa w ust. 2, pobiera się opłaty (art. 24a ust. 6 ustawy o odpadach). Do uiszczenia opłat jest obowiązany podmiot wykonujący transport odpadów (art. 24a ust. 7 ustawy o odpadach). Starosta właściwy ze względu na miejsce, o którym mowa w ust. 2, ustala, w drodze postanowienia, wysokość opłat za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu w tym miejscu, uwzględniając wydatki z tym związane zgodnie ze średnią ceną rynkową usług w zakresie usuwania, strzeżenia i przechowywania pojazdów na obszarze jego działania; w postanowieniu starosta ustala termin i sposób wniesienia opłat; na postanowienie służy zażalenie (art. 24a ust. 8 i ust. 9 ustawy o odpadach). W przypadku konieczności ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za gospodarowanie odpadami zwrot pojazdu z miejsca, o którym mowa w ust. 2, następuje po przedstawieniu podmiotowi, o którym mowa w ust. 1, ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 24b ust. 3, albo rozstrzygnięcia wydanego na podstawie przepisów o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (art. 24a ust. 10 ustawy o odpadach). Jeżeli ustały przyczyny uzasadniające przechowywanie pojazdu w miejscu, o którym mowa w ust. 2, starosta właściwy ze względu na miejsce, na które został skierowany zatrzymany pojazd wraz z odpadami, zawiadamia uprawnionego o możliwości odebrania pojazdu (art. 24a ust. 11 ustawy o odpadach). Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygało sprawę załatwioną postanowieniem Starosty [...], którego przedmiotem były kwestie dotyczące: ustalenia wysokości opłaty za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu, a także terminu oraz sposobu wniesienia tej opłaty (art. 24a ust. 8 ustawy o odpadach). Uwzględniając powołaną powyżej regulację prawną przyjmować należy, że poza zakresem kontrolowanej sprawy pozostawało rozpoznanie i rozstrzygnięcie kwestii dotyczącej tego, czy zatrzymanym transportem przewożone były odpady. Do orzekania w kwestii naruszenia przepisów o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (art. 24a ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach) właściwy jest Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Zgodnie art. 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawa z dnia 29 czerwca 2007 roku o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. 2020, poz. 1792), organem odpowiedzialnym za wykonanie rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 190, str. 1 z późn. zm.), w rozumieniu art. 53 tego rozporządzenia, jest Główny Inspektor Ochrony Środowiska, który jest w szczególności organem właściwym w sprawach przywozu odpadów na teren kraju, wywozu odpadów poza teren kraju i tranzytu odpadów przez ten kraj. Organ ten pełni również funkcję korespondenta w rozumieniu art. 54 rozporządzenia nr 1013/2006. Organy wymienione w art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Krajowa Administracja Skarbowa, organy Straży Granicznej i Inspekcji Transportu Drogowego oraz wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska) współdziałają w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów oraz zapobiegają nielegalnemu międzynarodowemu przemieszczaniu odpadów, w szczególności przez wymianę informacji i doświadczeń, w tym w zakresie klasyfikacji towarów jako spełniających przesłanki do uznania ich za odpady. Kolegium trafnie zauważa, że kwestia przewożenia odpadów spornym transportem została wyjaśniona i rozstrzygnięta przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Niemniej skarżony organ przyjmuje jednocześnie, iż warunek poboru opłaty stanowi także i to, że do uiszczenia opłaty za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu obowiązany jest podmiot wykonujący transport odpadów. Takie stanowisko Kolegium usprawiedliwiło argumentacją odwołująca się do treści art. 24a ust. 7 ustawy o odpadach. W ocenie organu w świetle zasadą słusznego interesu strony (art. 7 § K.p.a.) oraz zasady zaufania do organów władzy publicznej (8 K.p.a.) sporna opłata może być nałożona tylko i wyłącznie w sytuacji ujawnionych naruszeń transporcie odpadów, a nie podejrzeń, które nie zostały potwierdzone. Do zakwestionowania stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie przekonuje argumentacja skarżącej Spółki, że wykładnia przepisów dokonana przez Kolegium prowadzi do niesprawiedliwość/nieracjonalność, w której do miejsca określonego w art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach de facto można by kierować każdy pojazd, a opłatę pobierać jedynie od transportu odpadów. Przyjęcie stanowiska, iż pobranie opłaty, o której stanowi art. 24a ust. 6 ustawy o odpadach, implikuje już samo usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu i to nawet jeśli zatrzymany pojazd nie transportował odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, niewątpliwie stanowi i przesądza o ochronie interesu podmiotu wykonującego zadania publiczne w zakresie usunięcia, strzeżenia i przechowywania pojazdu w miejscu określonym w art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach. Dostrzegać jednak należy, że oczekiwana przez skarżącą Spółkę wykładnia przepisów otwiera jednocześnie możliwość nakładani spornych opłat na podmioty, które w ogóle nie wykonywały transportu odpadów, co jak słusznie zauważa Kolegium nie da się pogodzić z zasadami stosowania prawa określonymi w art. 7 i art. 8 K.p.a. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329), skarga podlegała oddaleniu.