IV SA/Po 370/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego w związku z powodzią uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. decyzją z dnia [...].01.2011 r. nr [...] odmówiła J. Z., udzielenia pomocy w formie jednorazowego zasiłku celowego- dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez powódź w 2010r. W uzasadnieniu decyzji podano, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające , w wyniku którego stwierdził, iż straty które poniósł wnioskodawca były wynikiem deszczów nawalnych , które miały miejsce w maju 2010roku( dowód -protokół sporządzony w dniu [...].06.2010r. przez komisję powołaną zarządzeniem Wojewody W. nr [...] z dnia [...].06.2010r.). Z protokołu sporządzonego przez Komisję w dniu [...].06.201 roku wynika jednoznacznie, iż potwierdzone zostały szkody będące wynikiem deszczu nawalnego. Nie stwierdzono powodzi będącej następstwem deszczu nawalnego ani innym zdarzeniem. W dalszej części uzasadnienia organ podał, że rzecznik Urzędu Wojewódzkiego w P. w wypowiedzi dla prasy lokalnej stwierdził, że na terenie gminy R. wystąpiły deszcze nawalne a nie powódź. Wojewoda wobec powyższego odmówił przyznania środków na realizację zasiłków w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z lipca 2010r.Od decyzji powyższej odwołał się J. Z. Odwołujący wniósł o uchylenie decyzji i przyznanie przedmiotowego zasiłku celowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu po rozpatrzeniu sprawy zważyło, że w aktach sprawy nadesłanych przez organ pierwszej instancji znajduje się protokół oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym J. Z. sporządzony przez Zespół Komisji w Gminie R. powołany zarządzeniem Wojewody W. To ten zespół sporządził w dniu [...].06.2010 roku protokół oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym J. Z. spowodowanych deszczem nawalnym co miało miejsce w okresie od [...].05.2010r.do [...].05.2010r. Natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2010r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych w których gospodarstwach rolnych powstały szkody wyraźnie mówi o szkodach spowodowanych przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010r. Rozporządzenie powyższe nie definiuje pojęcia "powódź". Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjął, że powódź i deszcz nawalny to dwa odrębne zjawiska naturalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w decyzji z dnia [...].12.2011 roku mocą, której uchyliło poprzednią decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...].10.2010r. zawarło własną interpretację powodzi w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 2005r. o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich ( Dz. U .z 2005r., Nr 150, póz. 1249) oraz ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji wydając decyzję odmowną po raz wtóry nie podzielił interpretacji Kolegium wyrażonej w decyzji z dnia [...].12.201O r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ostatecznie decyzją z dnia [...] lutego 2011 roku o nr [...] utrzymało decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia 7 stycznia 2011 roku w mocy. Od powyższej decyzji J. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. zarzucając zaskarżonej decyzji powierzchowne rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego i naruszenie art. 7 , art. 8 oraz art. 77 KPA poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący przez organ I jaki i II instancji co miało istotny wpływ na rozstrzygniecie. Przedstawione w toku postępowania zdjęcia jednoznacznie przedstawiają sytuację, jaka zaistniała w miejscowości G. w maju 2010r. Ta sytuacja jest opisywana także w prasie lokalnej. Potwierdzenie faktu zalania można znaleźć także w "Informacjach ze zdarzeń straży pożarnych", które interweniowały podczas zalań posesji w miejscowości G. Fakt wystąpienia zniszczeń wskutek deszczy nawalnych i wystąpienia wód z cieków wodnych na terenie gminy R. potwierdza sam Wójt gminy R. M. D. w piśmie do Wojewody W. z dnia [...].05.2010r. o ogłoszenie stanu klęski żywiołowej na terenie gminy R., o którym to piśmie poinformowali poszkodowanego Radni z Gminy R. Cytat .-"Ponadto wystąpienia wód z cieków wodnych spowodowały zalania lub podtopienia części upraw i łąk". Zgodnie z art. 77 § 4 KPA fakty powszechnie lub znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Takim faktem jest z pewnością zalanie terenów rolniczych w skutek deszczy nawalnych w maju 2010r. Jeżeli z jakichś przyczyn okoliczność ta nie była organom I i II instancji znana, powinny one przeprowadzić na tę okoliczność dowody: oględziny lub przesłuchania świadków np. sołtysów, mieszkańców poszczególnych miejscowości. Nie przeprowadzono oględzin zalanych terenów rolniczych jak również nie powołano świadków z miejscowości G. (np. Sołtysa miejscowości G.). W przedmiotowej sprawie decyzje organów I i II instancji oparto wyłącznie na jednym dowodzie - protokole oszacowania strat z dnia [...].06.2010r. Protokół ten był sporządzony dla celów uzyskania kredytów preferencyjnych dla rolników, których gospodarstwa rolne ucierpiały w skutek deszczy nawalnych. Fakt wystąpienia deszczów nawalnych w maju 2010r na obszarze gospodarstwa jest bezsporny. Został on potwierdzony opinią z IMiGW w P. Jako że, dla uzyskania preferencyjnych kredytów wystarczające było stwierdzenie wystąpienia szkód wynoszących średnio powyżej 30% średniej produkcji rolnej z okresu ostatnich 3 lat oraz wystąpienie deszczów nawalnych o współczynniku co najmniej 4 komisja jak i poszkodowani rolnicy nie prowadzili rozważań czy zalania terenów rolniczych, które miały miejsce w maju 2010 stanowiły powódź czy też nie. Skarżący zarzucił brak jednoznacznego określenia pojęcia powodzi. Po trzecie: sprzeczność ustaleń faktycznych z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Poprzez ustalenie, że zalanie należących do niego upraw przez deszcze nawalne, które w roku 2010 spowodowały w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy straty w uprawach rolnych wysokości 41,6% średniej produkcji rolnej, nie mogą być zakwalifikowane jako straty spowodowane powodzią. Organy administracji I i II instancji nie uzasadniły dlaczego stan zalania terenów rolniczych z maja 2010r. w miejscowości G. (w tym należących do niego gruntów rolnych) nie można zakwalifikować jako powódź. Skarżący podał, że część jego upraw została zalana przez wody rozlane z rzeki Cz. W. na skutek deszczy nawalnych, oraz spływ wody opadowej na pozostałej części upraw i tworzenie się rozlewisk na zaniżonych terenach, co spowodowało ogromne straty w produkcji rolnej. Wystąpienie strat zostało stwierdzone przez Zespół Komisji w Gminie R. powołanej przez Wojewodę W.. Komisja pominęła fakt, że deszcze o współczynniku 5 i 4 (określonym przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej w P. w ekspertyzie [...] z dnia 04.08.2010r.) występowały kilkakrotnie w maju 2010r. na terenie Gminy R. i to właśnie one spowodowały powódź (zalania terenów) w miejscowości G. Skarżący podniósł, iż tak opacznie traktowani są rolnicy w gminie R., bowiem w sąsiedniej Gminie D. gdzie współczynnik opadów ustalony został przez IMiGW w wielkości "4" otrzymują zasiłki celowe takie, o jaki on się ubiega. "Polityka Społeczna" realizowana przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w R. tym bardziej jest niezrozumiała, że na terenie Gminy R. współczynnik opadów został ustalony na wielkość "5". Do przyznania zasiłku celowego wystarczającym byłoby ustalenie, że współczynnik opadów wyniósł wielkość "4" i następstwem tego było zalanie. Ponadto skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie zawartej w treści art. 8 kpa -zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa: oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskodawcy jednorazowego zasiłku celowego. W odpowiedzi na tak złożoną skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podnosząc takie same argumenty prawne i faktyczne jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, i to częściowo z przyczyn podanych przez skarżącego. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania prawa materialnego i procedury mających wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skarżącego zawarte w skardze były w świetle obowiązujących przepisów prawa całkowicie trafne. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ups, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ups). Zgodnie z art. 40 ust. 2 ups, zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Stosownie do art. 40 ust. 3 ups, zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Posłużenie się przez ustawodawcę liczbą mnogą (straty - art. 40 ust. 2 ups) wskazuje na rozmiar i rozległość następstw zdarzenia, które te straty wywołało. Straty, z definicji, winny być uszczerbkami znacznych rozmiarów. Nie każde pomniejszenie dóbr zainteresowanego lub jego rodziny, choćby pozostawało w związku przyczynowym ze zdarzeniem losowym, klęską żywiołową lub ekologiczną, ma walor strat (W. Maciejko, w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2010 r., s. 185-186 uw. 4). W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdowało również nieobowiązujące już rozporządzenie z 2010 r.,które zgodnie z § 1 określało szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r., realizowanej w ramach przyjętego przez Radę Ministrów programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. Zgodnie z § 2 pkt 1-3 powołanego rozporządzenia, pomocy udziela się rodzinie rolniczej, w której co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników, jeżeli szkoda spowodowana przez powódź w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich, budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach, innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych została oszacowana przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód i wyniosła ona średnio powyżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Pomoc jest udzielana jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ups, przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z 2010 r.), na wniosek osoby zainteresowanej złożony do kierownika ośrodka pomocy społecznej (§ 4 pkt 1 rozporządzenia z 2010 r.). Z zastrzeżeniem § 6 i 7 rozporządzenia z 2010 r. pomoc przysługuje w wysokości: 1) 2.000 zł - w przypadku rodziny rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne o powierzchni do 5 ha użytków rolnych lub dział specjalny produkcji rolnej, w których powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan, 2) 4.000 zł – w przypadku rodziny rolniczej prowadzącej gospodarstwo rolne o powierzchni powyżej 5 ha użytków rolnych, w którym powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan. Pomoc dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich, pomniejsza się o 50 %, jeżeli przed powstaniem tych szkód nie została zawarta umowa ubezpieczenia obejmująca ochroną ubezpieczeniową co najmniej 50 % powierzchni upraw rolnych, z wyłączeniem łąk i pastwisk, lub co najmniej 50 % liczby zwierząt gospodarskich, co najmniej od jednego z ryzyk: suszy, gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi lub lawiny (§ 7 rozporządzenia z 2010 r.). W niniejszej sprawie kluczowym zagadnieniem a zarazem przedmiotem sporu okazało się ustalenie czy zalanie pól w gminie R. miało charakter powodzi. Bowiem organy obu instancji doszły do wniosku, że w gospodarstwie skarżącego doszło do zalania pól w wyniku deszczu nawalnego a nie powodzi, co tym samym nie daje możliwości wypłaty żądanego zasiłku w oparciu o powyższe rozporządzenie. Rzeczywiście w cytowanym powyżej rozporządzeniu zawierającym podstawę prawną do wypłaty zasiłku celowego w związku z powodzią ustawodawca nie zawarł definicji tegoż pojęcia. W opracowaniu: "Zagrożenia naturalne" podanym przez IMGW, Warszawa 2002 na stronach internetowych podane jest, że: Powódź - to wezbranie powodujące straty gospodarcze, jest ono rozpatrywane w kategoriach społecznych, moralnych, ekonomicznych i środowiskowych. Powoduje zagrożenie zdrowia i życia ludzi oraz dezorganizację ich normalnego bytowania, a także straty materialne w postaci niszczenia domów, dróg, upraw, skażenia wody i terenu, itp. Wyróżniamy między innymi powodzie spowodowane deszczami nawalnymi. Deszcze nawalne obejmują zwykle niewielkie obszary i są krótkotrwałe (od kilkunastu minut do kilku godzin), ale bardzo intensywne. Deszcze te są przyczyną bardzo groźnych, tzw. szybkich powodzi bywają również często powodem osunięć ziemi i powodzi błotnych. W uznaniu Sądu organy administracji obu instancji nie wyjaśniły w sposób dostateczny ,czy deszcze nawalne ,które miały miejsce w okresie od [...] maja 2010 roku do [...] maja 2010 roku nie spowodowały zjawiska powodzi w powyższym rozumieniu. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że przez Gminę R. płynie rzeka Cz. W. i jak słusznie zauważył skarżący same deszcze nawalne spowodowały wystąpienie z niej wód w powyższym okresie i zalanie upraw. Niezrozumiałym zaś dla Sądu jest fakt przyznania za ten sam okres zasiłków celowych w związku z powodzią w sąsiedniej Gminie D. ( zobacz wystąpienie pokontrolne Wojewody Wielkopolskiego z [...] maja 2011 roku [...]) , w której wystąpiły deszcze nawalne a przez którą również przepływa rzeka Cz. W. Tym samym rzeczą organów administracyjnych będzie wyjaśnienie tych okoliczności i oczywistym jest ,że przy takim samym stanie faktycznym jak w gminach sąsiadujących z Gminą R., gdzie uznano zalanie upraw na skutek deszczy nawalnych jako straty powstałe na skutek powodzi, należy przyjąć interpretację korzystną dla skarżących. Organ administracyjny ma więc obowiązek podjąć stosowne postępowanie dowodowe w tym zakresie. Brak inicjatywy i bezkrytyczne przyjęcie niekorzystnej dla skarżącego interpretacji narusza wyrażoną w art. 7 kpa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Nadto w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000r. sygn. akt V SA 948/00 LEX nr 50114).Organy powinny więc przy ustaleniu stanu faktycznego skorzystać ze wszystkich możliwych dowodów w sprawie zeznań świadków, dokumentacji zdjęciowej, przeprowadzenia oględzin w sprawie a nawet z opinii odpowiedniego biegłego ,który za pomocą wiadomości specjalnych będzie mógł odpowiedzieć, czy to zjawisko zalania gospodarstwa skarżącego miało charakter powodzi. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] stycznia 2011 roku o nr [...].