IV SA/Po 370/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi T. SA w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...]grudnia 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. S.A. w P. kwotę 100 (sto) zł tytułem kosztów sądowych. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...]Prezydent Miasta P., powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101§ 1i 3 oraz art. 123 kpa, z urzędu zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwoma garażami wolnostojącymi i parkingami przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...]obręb N., ul.J. R. w P.prowadzone z wniosku T.S.A. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że rozpatrzenie sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania oraz wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które stanowi ustalenie granic cmentarza sąsiadującego z terenem inwestycji. Ustalenie to jest istotne w celu wyznaczenia strefy ochronnej cmentarza, która winna pozostać wolna od zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z wyrokiem WSA z dnia 15 września 2011r. sygn..akt IV SA/Po 408/11 dotyczącym przedmiotowej sprawy, jej rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w powyższej kwestii. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył T. S.A. reprezentowany przez pełnomocnika, domagał się uchylenia postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż kwestia legalizacji i ustalenia strefy ochronnej cmentarza mogłaby być rozstrzygnięta w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w ramach poczynionych ustaleń faktycznych. Natomiast organ nie wskazał konkretnego postępowania, nie podał jego sygnatury, ani organu przed którym postępowanie to się toczy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zalecenie dotyczące zawieszenia postępowania, którym organ I instancji jest związany wynika wprost z treści przywołanego wyroku WSA z dnia 15 września 2011r. Jeśli obecnie nie toczy się żadne postępowanie legalizacyjne przed właściwymi organami administracji to obowiązkiem organu ustalającego warunki zabudowy jest zwrócić się do tych organów o stosowne wyjaśnienia, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skargę na powyższe postanowienie złożył T.S.A., zarzucając nieuzasadnione zawieszenie postępowania przez organ I i II instancji oraz niezgodność tych rozstrzygnięć z treścią wyroku WSA z dnia 15 września 2011r. Nadto skarżący wskazał, iż organy błędnie rozróżniają pojęcia "postępowanie wyjaśniające w sprawie" oraz "postępowanie wstępne". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku inwestora z dnia 4 czerwca 2007r. o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia tych warunków, ponieważ działka nr [...]na której ma powstać inwestycja znajduje się w strefie 50 m od terenów cmentarza znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...]i nie może być zabudowana budynkami mieszkalnymi. Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez inwestora Trust S.A., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, stwierdzając m.in., że błędnie wyznaczono obszar analizowany. Ponownie decyzją z dnia [...] maja 2010r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie uchyliło decyzję organu I instancji przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ m.in. stwierdził, iż rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji winien wezwać Proboszcza Parafii Rzymsko Katolickiej p.w. M. B.C. w celu złożenia wyjaśnień odnośnie działki nr [...], tytułu własności, na jakiej podstawie dokonano na tej działce pochówków, czy Parafia spowodowała wszczęcie postępowań dotyczących działki [...], a jeżeli tak to jakich. Organ winien także sprawdzić czy zakończyło się postępowanie nadzoru budowlanego dot. działki [...]oraz czy planowana inwestycja spełnia warunek z art.61 ust.1 pkt 3 upzp. Skargę na powyższą decyzję złożyła Parafia Rzymskokatolicka. Wyrokiem z dnia 15 września 2011r sygn..akt IV SA/Po 408/11 WSA w Poznaniu oddaliło skargę. W uzasadnieniu Sąd m.in. wskazał, że istotnym zagadnieniem w sprawie dotyczącej warunków zabudowy dla działki nr [...]jest ustalenie granic cmentarza na działce nr [...]. Zdaniem Sądu przydatnym dla ustaleń w niniejszym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...]byłyby ustalenia poczynione w ramach postępowania legalizacyjnego dotyczącego cmentarza położonego na działce nr [...]. W ramach tego postępowania organy nadzoru budowlanego w sposób ostateczny rozstrzygną o granicach cmentarza z uwzględnieniem miejsc prowadzenia pochówku. Ustalenia w tym zakresie będą też istotne w świetle normy zawartej w § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Nadto Sąd podzielił uwagi organu odwoławczego wskazujące na wady decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu zatem niezasadnym było zawieszenie postępowania z urzędu przez organ I instancji, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zagadnienie wstępne to okoliczność warunkująca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Do czasu jego rozstrzygnięcia istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu sprawy. Przeszkoda ta musi mieć bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną, jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem zawieszenie postępowania na podstawie art.97 § 1 pkt 4 kpa uzależnione jest od wystąpienia trzech przesłanek łącznie : postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd i nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Z wyroku WSA z dnia 15 września 2011r. nie wynika, iż rzeczą organów jest zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego kwestii cmentarza na działce nr [...]. Intencją Sądu było wskazanie, że organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, konkretyzując wytyczne, które organ winien wziąć pod uwagę ponownie rozpoznając sprawę, a zatem m.in. czy Parafia spowodowała wszczęcie postępowań dotyczących działki [...], a jeżeli tak to jakich, czy zakończyło się postępowanie nadzoru budowlanego dot. działki [...]oraz czy planowana inwestycja spełnia warunek z art.61 ust.1 pkt 3 upzp. Należy podkreślić iż oba postanowienia są bardzo lakoniczne, nie wynika z nich czy postępowanie dotyczące zagadnienia wstępnego jest w ogóle wszczęte. W postanowieniu o zawieszeniu postępowania organ I instancji nie wskazał konkretnego postępowania z uwagi na które sprawę należało zawiesić, nie podał jego sygnatury, ani organu przed którym sprawa się toczy. W ocenie Sądu kwestia cmentarza nie stanowi zagadnienia wstępnego i może zostać rozstrzygnięta w ramach prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, a organ I instancji winien wykonać wytyczne zawarte w wyroku Sądu z dnia 15 września 2011r. i wskazania zawarte w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Należy także zauważyć, iż niezrozumiałym jest dla Sądu fakt, iż pomiędzy postanowieniem organu I instancji zapadłym dnia 20 grudnia 2011r., a rozstrzygnięciem (na skutek złożonego zażalenia w dniu 3 stycznia 2012r.) organu II instancji z dnia 21 grudnia 2012. upłynął rok, zatem skarżący czekał prawie 12 miesięcy na wydanie rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Mając na względzie powyższe uznać należy, że w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżone postanowienie i utrzymane przez nie w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane wskutek naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Naruszenie to niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wadliwego zawieszenia przedmiotowego postępowania. W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekał na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a zasądzając od Samorządowego kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 100 zł.