IV SA/Po 371/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 02 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Inspektor Ochrony Środowiska na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów uchyla decyzję w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") uchyliło decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie odmowy udzielenia G. S.A. zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działce nr [...] obręb [...] W. W., a takie w sprawie cofnięcia tej Spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów, udzielonego decyzją Starosty [...] nr [...], z dnia [...] sierpnia 2017 r., i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Starosta P. zezwolił G. S.A. z siedzibą we W. na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanym na działce nr [...] w obrębie W. W.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in. kody i rodzaje odpadów przewidywanych do przetworzenia wchodzących w skład warstwy wyrównawczej (27 rodzajów) oraz warstwy biologicznej (12 rodzajów), a także ich roczne ilości (pkt I. 2 lit. a i b decyzji). W odniesieniu do procesów odzysku i recyklingu odpadów (pkt I. 3 lit. a i b decyzji) dopuścił magazynowanie odpadów (symbol [...]) poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji [...] - [...] (z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów). Zaznaczył też, że metodą odzysku w odpadach zaliczanych do warstwy wyrównawczej będzie recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych (symbol [...]) oraz magazynowanie poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji [...] - [...] (z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów) - symbol [...]. W odpadach mających stanowić warstwę urodzajną (biologiczną) zaś - w części - zastosowany zostanie proces odzysku [...] (recykling lub regeneracja substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki - w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania) i [...] oraz [...] i [...]. Organ w pkt 4 decyzji określił również miejsce i sposób magazynowania odpadów oraz ich rodzaj (łącznie [...] rodzajów odpadów). W dniu [...] lutego 2019 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek G. S.A. we W. (pismo z dnia [...] lutego 2019 r.) o zmianę pierwotnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. zezwalającej na przetwarzanie odpadów. Wnioskująca wyjaśniła, iż w związku z wejściem w życie nowelizacji ustawy o odpadach zdecydowała o odstąpieniu od przetwarzania odpadów w procesie [...], ponieważ nie ma możliwości spełnienia warunków ich magazynowania zgodnie z postanowieniami art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592, ze zm.). W tym zakresie zaproponowała zmianę decyzji poprzez rezygnację z metody odzysku odpadów o symbolu [...] - magazynowanie odpadów (w pkt I.3 decyzji wykreślenie zdania: "[...] - "Magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji [...] - [...] - z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów", z tabeli [...] - metoda odzysku - wykreślenie symbolu [...] oraz z tabeli 1.3.b - metoda odzysku - wykreślenie symbolu [...], a także wykreślenie w całości pkt I.4 w tym tabeli: "Miejsce i sposób magazynowania odpadów oraz rodzaj magazynowanych odpadów"). Ponadto Spółka zawnioskowała też o przyjęcie jej deklaracji o rezygnacji z przetwarzania odpadów palnych o kodzie [...], by na składowisku w W. W. przetwarzać wyłącznie odpady niepalne. Ta propozycja spowodowała, iż jej zdaniem nie będzie ona podlegała kontroli komendanta powiatowego P. S. P. (art. 4la ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 797, ze zm.) i nie będzie musiała wykonywać operatu przeciwpożarowego (art. 42 ust. 4b pkt 1 ustawy). Zaproponowana zmiana decyzji miałaby polegać na: rezygnacji z przetwarzania odpadu o kodzie [...] - zużyte opony (wykreślenie pkt. 17 w tabeli [...] oraz wykreślenie zdania pod tabelą: "W przypadku wykorzystania zużytych opon inne rodzaje odpadów mogą być użyte wyłącznie do grubości opony poprzez jej wypełnienie. Zużyte opony mogą być użyte wyłącznie jednowarstwowo". Wykreślenie ponadto pkt 18 w tabeli [...] - zużyte opony). W toku postępowania Starosta P. zwrócił się do Inspektor Ochrony Środowiska w P. (dalej również jako: "WIOŚ") o zajęcie przez ten organ stanowiska w zakresie możliwości prowadzenia przez Geotrans S.A. działalności w zakresie przetwarzania odpadów bez ich magazynowania. Opinią z dnia [...] czerwca 2019 r. WIOŚ stwierdził, iż określone w zezwoleniu z dnia [...] sierpnia 2017 r. ilości odpadów rekultywowanych na składowisku, także z powodów technicznych, mogą wykluczać możliwość ich zastosowania bez czasowego magazynowania. Dodał ponadto, że warunki atmosferyczne (np. obfite deszcze, przymrozki) mogą też wymusić czasowe magazynowanie dowożonych odpadów w obrębie działki. Następnie, w dniu [...] lipca 2019 r. Starosta P., stosownie do postanowień art. 41a ust. 1 ustawy o odpadach, zwrócił się do WIOŚ o przeprowadzenie kontroli na terenie instalacji zlokalizowanej w W. W. w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Kontrola została w dniach od [...] września 2019 r. do dnia [...] października 2019 r. W jej wyniku WIOŚ, działając na podstawie art. 41a ust. 3 ustawy wydał w dniu [...] października 2019 r. postanowienie o negatywym zaopiniowaniu spełnienia przez G. S.A. wymagań dotyczących ochrony środowiska w związku z zamiarem rezygnacji z magazynowania odpadów na składowisku w W. W.. Mając na względzie powyższe ustalenia Starosta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. orzekł o odmowie udzielenia G. S.A. zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działce nr [...] w W. W., a także o cofnięciu tej Spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego mocą swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ przywołał jedynie - w znacznej części - treść uzasadnienia do postanowienia WIOŚ z dnia [...] października 2019 r., a także przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. S.A., podnosząc, że w sprawie zmierzającej do wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. nie zachodziły podstawy do kontrolowania instalacji przez WIOŚ. Kontrola taka jest bowiem konieczna jedynie w stosunku do istotnej zmiany zezwolenia (art. 41a ust. 6 ustawy), a organ nie rozważył w ogóle takiej okoliczności. W opinii odwołującej, zmiany o które wystąpiła Spółka mają charakter nieistotny gdyż powodują zmniejszenie oddziaływania instalacji na środowisko. Rezygnacja bowiem z dwóch rodzajów odpadów, a także likwidacja jednego z etapów przetwarzania odpadów poprzez wyłączenie możliwości ich magazynowania spowoduje niewątpliwie znaczne zminimalizowanie potencjalnego negatywnego wpływu na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione odwołanie przytoczyło w pierwszej kolejności treść art. 14 ustawy o zmianie ustawy o odpadach, który stanowił podstawę złożenia wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz przepisów ustawy o odpadach, wyjaśniając, że w przedmiotowej sprawie wątpliwości budzi brak akceptacji przez organ zmiany decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów w zakresie rezygnacji z magazynowania odpadów. W powyższym zakresie organ odwoławczy podniósł, że Starosta nie rozważył ani nie zamanifestował tego w uzasadnieniu decyzji dlaczego uznał zaproponowaną zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów jako zmianę istotną. W ocenie Kolegium kwestia powyższa wymagała dokonania dogłębnej analizy oraz wiarygodnego i rzetelnego zajęcia stanowiska przez organ I instancji. Po drugie Starosta bezkrytycznie oparł się na treści postanowienia WIOŚ z dnia [...] października 2019 r., które zdaniem Kolegium było mało precyzyjne. Dodatkowo, w ocenie Kolegium z postanowienia WIOŚ, a w konsekwencji z decyzji Starosty [...] nie wynika jasno i przekonywująco dlaczego po dokonaniu zmian decyzji na przetwarzanie odpadów instalacja prowadzona przez G. S.A. miałaby stanowić zagrożenie dla środowiska. W szczególności organ I instancji nie wyjaśnił jakich dokładnie wymagań z zakresu ochrony środowiska strona nie spełnia. W opinii Kolegium tezy zawarte w postanowieniu WIOŚ jak i powtórzone w decyzji organu I instancji są ogólnikowe i zbyt hipotetyczne, aby można było mówić o niebezpieczeństwie dla środowiska, które będzie ta instalacja stwarzała. Kolegium wskazało wreszcie, że zbyt pochopne, a przez to nieprawidłowe było cofnięcie przez organ I instancji zezwolenia na przetwarzanie odpadów w związku z odmową zmiany decyzji. Uwzględniając przedstawione wyżej uwagi Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za zasadne są zarzuty odwołującej Spółki. W ocenie organu odwoławczego stwierdzone nieprawidłowości wymagały uchylenia decyzji, jak i podważenia prawidłowości postanowienia, a w konsekwencji zobligowania organu I instancji do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W toku tego nowego postępowania konieczne jest rozważenie przez organ: 1) czy zaproponowana przez wnioskodawcę zmiana zezwolenia na przetwarzanie odpadów ma charakter zmiany istotnej, a jeśli tak to dlaczego, 2) w razie ustalenia, iż zmiany są istotne, uzyskanie nowej opinii WIOŚ w zakresie spełnienia przez wnioskodawcę wymagań ochrony środowiska oraz zweryfikowanie zawartych w niej twierdzeń, w szczególności tych sprawiających wrażenie ogólnych i hipotetycznych, 3) argumentacji wnioskodawcy na temat zaproponowanej zmiany sposobu organizacji pracy składowiska w W. W., w tym rezygnacji z magazynowania odpadów i postępowania z nimi w razie zdarzeń nieprzewidzianych uniemożliwiających pracę w systemie ciągłym, 4) rozpatrzenie wszystkich elementów wniosku G. S.A. o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów, tj. także wniosku o rezygnację z przetwarzania odpadów o kodach [...] oraz [...], 5) precyzyjne wyjaśnienie i poparcie argumentacji dowodami, iż przedstawiony przez wnioskodawcę nowy sposób gospodarowania odpadami wykluczający ich magazynowanie w pobliżu składowiska może powodować zagrożenie dla życia łub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł WIOŚ podnosząc zarzuty naruszenia art. 41a ust. l , art. 41a ust. 6, art. 42 ust. 2 pkt 5, art. 25 ust. 6 a ustawy o odpadach. W treści sprzeciwu zakwestionowano stanowisko organu odwoławczego, co do wykładni powyższych przepisów. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się zasadny. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a. Natomiast legitymacja skargowa WIOŚ do złożenia sprzeciwu wynikała bezpośrednio z treści art. 16 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2001 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 995), który wskazuje, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w działaniach organów administracji publicznej w zakresie ochrony środowiska organ Inspekcji Ochrony Środowiska może wnieść skargę do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach przysługujących prokuratorowi. Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 P.p.s.a). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu II instancji, co do wystąpienia przesłanek dla wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym były nietrafne. Sąd zauważa, że jak prawidłowo wskazało Kolegium, w przedmiotowej sprawie wątpliwości budził brak akceptacji przez organ I instancji zmiany decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów w zakresie rezygnacji z magazynowania odpadów. Podkreślenia jednak wymaga, ze jest to zagadnienie o charakterze materialnym, a nie procesowym. Innymi słowy, nie dotyczy ono kwestii prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego (wyjaśniającego) lecz jedynie oceny prawidłowości zastosowania przepisów ustawy o odpadach oraz ustawy o zmianie ustawy o odpadach. Znalazło to swój wyraz w treści wskazań zawartych w zaskarżonej decyzji, gdzie podniesiono, że w ocenie organu odwoławczego w toku tego nowego postępowania konieczne jest rozważenie przez organ: 1) czy zaproponowana przez wnioskodawcę zmiana zezwolenia na przetwarzanie odpadów ma charakter zmiany istotnej, a jeśli tak to dlaczego, 2) w razie ustalenia, iż zmiany są istotne, uzyskanie nowej opinii WIOŚ w zakresie spełnienia przez wnioskodawcę wymagań ochrony środowiska oraz zweryfikowanie zawartych w niej twierdzeń, w szczególności tych sprawiających wrażenie ogólnych i hipotetycznych, 3) argumentacji wnioskodawcy na temat zaproponowanej zmiany sposobu organizacji pracy składowiska w W. W., w tym rezygnacji z magazynowania odpadów i postępowania z nimi w razie zdarzeń nieprzewidzianych uniemożliwiających pracę w systemie ciągłym, 4) rozpatrzenie wszystkich elementów wniosku G. S.A. o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów, tj. także wniosku o rezygnację z przetwarzania odpadów o kodach [...] oraz [...], 5) precyzyjne wyjaśnienie i poparcie argumentacji dowodami, iż przedstawiony przez wnioskodawcę nowy sposób gospodarowania odpadami wykluczający ich magazynowanie w pobliżu składowiska może powodować zagrożenie dla życia łub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Poza punktami nr [...] wskazania organu odwoławczego nie dotyczyły więc wątpliwości natury procesowej, lecz materialnej, związanej z wykładnią przepisów prawa materialnego. Co więcej, również w zakresie pkt 2 i 5 wątpliwym było skorzystanie z art. 138 § 2 K.p.a. gdyż po pierwsze, przeprowadzenie postępowania dowodowego, o którym mowa w pkt 2 uznano za warunkowe, natomiast w pkt 5 nie wskazano dokładnie, jakie dowody miałyby zostać przeprowadzone przez organ I instancji. W ocenie Sądu w obu przypadkach przeprowadzenie postępowania dowodowego byłoby możliwe w oparciu o treść art. 136 K.p.a., który zezwala na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.