IV SA/Po 372/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz - Frymus Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant Referent Joanna Andrzejak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi T.W., E.W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu solidarnie na rzecz E. i T.W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/E. Makosz-Frymus /-/M. Dybowski W trakcie czynności kontrolnych podjętych w związku z pismem E.W. dotyczącym nieprawidłowości w funkcjonowaniu pieca gazowego ustalono, że w lokalu stanowiącym własność E. i R. S., wykonano roboty budowlane związane z remontem instalacji gazowej i wymianą kotła gazowego. Zakres robót obejmował wymianę kotła gazowego wraz z wykonaniem niezbędnych robót instalacyjnych, a także podłączenie kotła gazowego z zamkniętą komorą spalania do wykonanego przewodu spalinowego wyprowadzonego ponad połać dachową przy zapewnieniu poboru powietrza z zewnątrz budynku. Wg oświadczenia inwestora, instalacja gazowa była wykonana w 1994r., a zamontowany wówczas kocioł był podłączony do przewodu kominowego murowanego wieloprzewodowego. Ponadto inwestor wyjaśnił, że prace związane z remontem instalacji gazowej przeprowadzono w listopadzie 2008r i przedłożył opinię kominiarską z dnia [...].12.2008r. sporządzoną przez Mistrza Kominiarskiego A. S., z której wynika prawidłowość podłączenia urządzenia. W związku z faktem, iż zakres przedmiotowych robót, zgodnie z art.30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U z 2006r., nr 156, poz. 118 ze zm. – daje ustawa) wymagał dokonania zgłoszenia czego inwestorzy nie wykonali, organ nadzoru budowlanego w dniu [...].12.2008r. wydał postanowienie nr [...], w którym działając na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy, nakazał E. i R. S. przedłożenie oceny technicznej sporządzonej przez osobę uprawnioną. Z przedłożonej przez zobowiązanych opinii wynika, że zakres robót budowlanych związany z remontem instalacji gazowej i wymianą kotła gazowego został wykonany prawidłowo. W przedłożonej opinii zostały zawarte również protokół z głównej próby szczelności wykonanej instalacji oraz opinia kominiarska sporządzona przez mistrza kominiarskiego z dnia [...].12.2008r. Mając powyższe na uwadze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. uwzględniając treść przedłożonego przez E. W. protokołu nr ... z dnia [...].12.2008r. z okresowej kontroli przewodów kominowych przeprowadzonej w należącym do niego budynku, oraz wyjaśnień M. N. - mistrza kominiarskiego, który wydał w/w protokół kominiarski, z których wynika że uwagi dotyczące przewodu kominowego z mieszkania E. i R. S. sporządzone zostały bez przeprowadzenia czynności kontrolnych, decyzją z dnia [...].02.2009r. Nr [...] działając na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej wykonania robót budowlanych związanych z remontem instalacji gazowej i wymianą kotła gazowego bez wymaganego zgłoszenia w lokalu mieszkalnym nr 1, stanowiącym własność E. i R. S. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w M. G. ul. R. nr [...]. E.W. kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, pismem z dnia [...] marca 2009r. wniósł odwołanie, w którym podniósł, że komin spalinowy wyprowadzony z mieszkania należącego do R. S. usytuowany jest blisko okien jego mieszkania, w związku z czym spaliny wydobywające się z komina w trakcie pracy pieca przedostają się do pomieszczeń i zagrażają jego zdrowiu. W odwołaniu skarżący nadmienił, że kontaktował się z firmą kominiarską, w związku z czym w dniu [...].06.2008r. otrzymał pismo informujące o stwierdzonych nieprawidłowościach w funkcjonowaniu pieca u R. S. i natychmiastowym zamontowaniu wkładu kwasoodpornego w przewodzie kominowym. Ponadto skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji pominiecie uwag zgłaszanych przez jego żonę w trakcie zapoznania się z materiałem zgromadzonym w trakcie postępowania. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, w dniu [...] marca 2009r. wydał decyzję nr [...], w której działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy opierając się materiale dowodowym zgromadzonym w tracie postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w R. stwierdził, iż w zakresie wykonywanych robót budowlanych nie stwierdzono nieprawidłowości wymagających przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami, w tym również techniczno-budowlanymi. Osoba uprawniona wykonująca żądaną ocenę techniczną nie wykazała bowiem w swym opracowaniu naruszenia wymogów przepisów i nie wykazała żadnych nieprawidłowości. Zatem mając na względzie art. 105 § 1 kpa należało postępowanie administracyjne umorzyć jako bezprzedmiotowe. T. i E. W. wnieśli skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając organom I i II instancji błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż zamontowany mieszkaniu Państwa S. piec gazowy działa prawidłowo. Skarżący zarzucili również niezastosowanie § 175 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim inny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.u. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w sytuacji, gdy zamontowany przez Państwa S.h piec gazowy posiada moc większą niż 5 kW, a przewody spalinowe wyprowadzone są przez zewnętrzną ścianę budynku. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw faktycznych i prawnych, na których oparł swe rozstrzygnięcie W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., uniemożliwił tym samym przeprowadzenie przez skarżącego kontroli prawidłowości decyzji. Niewyjaśnienie kwestii przedostawania się wydobywających się z przewodu kominowego spalin do mieszkania skarżących oraz szkodliwości tych spalin dla zdrowia powoduje zdaniem skarżących obrazę przepisów postępowania tj. art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 7 i 77 § 1 kpa. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, inny akt lub czynność z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do oceny legalności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie dotyczącej wykonania robót budowlanych związanych z remontem instalacji gazowej i wymianą kotła gazowego bez wymaganego zgłoszenia w lokalu mieszkalnym nr 1, stanowiącym własność E. i R. S. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w M. G. ul. R. nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. i W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego opierając się na protokole kominiarskim z dnia [...].12.2008r. nr [...] wraz z wyjaśnieniami mistrza kominiarskiego M. N. oraz opinii technicznej sporządzonej w trybie nakazanym w postanowieniu z dnia [...].12.2008r. nr [...], w której wykorzystano opinię mistrza kominiarskiego A. S. z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] oraz protokół z głównej próby szczelności nr [...] wykonany przez firmę "M." P. N., nie stwierdzili w wykonywanych robotach budowlanych nieprawidłowości wymagających przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzić należy jednak, iż opinia techniczna z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] sporządzona przez A. S. dotycząca urządzeń grzewczo – kominowych użytkowanych przez R. S. jest sprzeczna z opinią wyrażoną przez A. S. w piśmie z dnia [...] czerwca 2008r. Z opinii [...]grudnia 2008r. nr [...], wynika bowiem że przewód kominowy do pieca COG – gazowego podłączony jest prawidłowo i nie wymaga wkładu kwasoodpornego. Z opinii wyrażonej zaś w informacji z dnia [...] czerwca 2008r. wynika z kolei, iż brak wkładu kwasoodpornego w przewodzie kominowym stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia w związku tym należy go zamontować natychmiastowo. Organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły tej wątpliwości. Ponadto stwierdzić należy, iż opinia techniczna sporządzona w trybie nakazanym w postanowieniu z dnia [...].12.2008r. nr [...] stwierdzając prawidłowość wykonania prac związanych z remontem instalacji gazowej i zgodność wykonanych robót z warunkami technicznymi wykonania i odbioru robót budowlano – montażowych określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej rozporządzenie) nie wskazuje na jakiej podstawie biegły ocenił zgodność wykonanych prac z obowiązującym prawem. W szczególności nie wskazuje konkretnych przepisów, których normy spełniono i pomiarów na podstawie których uznano za spełnione wymagane przepisami prawa warunki wykonania przewodów kominowych. Powoduje to, iż opinię tą uznać należy za niepełną. Zwrócić należy bowiem uwagę na fakt, że opinie wydane w trakcie postępowania administracyjnego traktować należy jak opinię biegłego będącą szczególnym środkiem dowodowym w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (wyrok NSA z 5.11.1998 - I SA 1200/98), który podlega ocenie organu administracyjnego orzekającego w danej sprawie na zasadzie swobodnej oceny dowodów. Poprzez opinię biegły przedstawia swoje stanowisko co do udostępnionych mu dowodów, które to stanowisko formułuje dzięki posiadaniu wiadomości specjalnych oraz praktyki zawodowej. Opinia jest składową pozwalającą organowi na odniesienie się do twierdzeń stron o okolicznościach sprawy i pozwala na zgodną z zasadami postępowania oraz logiki i dialektyki ocenę faktów. Nie ulega zatem wątpliwości, że opinia biegłego charakteryzować się musi zarówno spójnością, jak też odpowiednią systematyką i jasnością zawartej w niej treści. Zasadniczą cechą opinii jest również jej weryfikowalność. Chodzi w szczególności o to, aby przez uzewnętrznienie mechanizmu rozumowania i technik stosowanych przez biegłego, można było skontrolować zasadność jego stanowiska. Odnosząc się dalej do opinii technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą właściwe uprawienia jako opinii w rozumieniu art. 84 §1 kpa stwierdzić należy, iż pomiędzy decydentem procesowym a biegłym istnieje podział ról – biegły jest pomocnikiem decydenta procesowego w zakresie dostarczania decydentowi wiadomości specjalnych, do biegłego nie należy jednak ustalanie stanu faktycznego ani rozstrzyganie zagadnień prawnych. Powyższe w przypadku opinii technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania prac związanych z remontem instalacji gazowej i montażem pieca CO dotyczy m.in. wskazania przepisów, których spełnienie stwierdzono i pomiarów na podstawie których dokonano w/w oceny. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż opinii technicznej sporządzonej przez Z. I. i J. B., będącej podstawą do wydania decyzji przez organy I i II instancji nie można uznać za kompletną i spełniającą w/w wymagania. W opinii tej opisując wymagany przepisami stan techniczny i stwierdzając zgodność wykonanych prac z obowiązującym prawem nie wskazano bowiem przepisów na podstawie, których stan ten ustalono. Uniemożliwia to weryfikację dokonanej przez biegłego oceny wykonania wkładu kominowego i wyprowadzenia przewodu odprowadzającego spaliny na zewnątrz budynku i ocenę zgodności wykonanych prac m.in. z treścią przepisu § 175 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym indywidualne koncentryczne przewody powietrzno-spalinowe lub oddzielne przewody powietrzne i spalinowe od urządzeń gazowych z zamkniętą komorą spalania mogą być wyprowadzone przez zewnętrzną ścianę budynku w budynku wielorodzinnym, jeżeli urządzenia te mają nominalną moc cieplną nie większą niż: 5 kW (w mieszkaniu E. i R. S. zainstalowany jest kocioł dwufunkcyjny z zamkniętą komorą spalania firmy Brotje typ Energy Top CTE o mocy 24 kW). Ponadto biegły wydając opinię nie przeprowadził pomiarów dotyczących m.in. odległości wylotu przewodu spalinowego od krawędzi okien, bez których trudno jednoznacznie stwierdzić, aby spełniony był warunek przewidziany w § 175 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym odległość tych wylotów od najbliższej krawędzi okien otwieranych powinna być nie mniejsza niż 0,5 m. Powyższe w świetle zarzutów podnoszonych przez E. W. w odwołaniu, że komin spalinowy wyprowadzony z mieszkania należącego do R. S. usytuowany jest blisko okien jego mieszkania, w związku z czym spaliny wydobywające się z komina w trakcie pracy pieca przedostają się do pomieszczeń i zagrażają jego zdrowiu, z jednej strony podważa kompletność wydanej opinii technicznej, a z drugiej obliguje organ do przeprowadzenia stosownego postępowania uzupełniającego mającego na celu ustalenie wykonania przewodów kominowych zgodnie z wymaganiami § 175 ust. 3 rozporządzenia. Organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie nie przeprowadził i nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz nie ocenił postępowania organu pierwszej instancji wynikającego z pominięcia zarzutów podniesionych po zapoznaniu się z aktami sprawy, wydając w ten sposób decyzję opartą na arbitralnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego i naruszając dyspozycje art. 7 i 107 § 3 kpa. Odniesienie się do zarzutów odwołania jest bowiem warunkiem uznania postępowania za przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Zgodnie bowiem z art. 107 §3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie ma bowiem objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania określonego przepisu prawnego. Objaśnienie to może być trafne lub błędne i dlatego powinno być sporządzone w taki sposób aby mogło zostać poddane kontroli w drodze kontroli instancyjnej przez organ II instancji oraz ewentualnie kontroli sądowej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego. Za spełniające wymagań wynikających z art. 107 § 3 kpa nie można uznać uzasadniania organu odwoławczego stanowiącego zasadniczo powtórzenie treści decyzji organu I instancji bez odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Mając na uwadze liczbę i znaczenie stwierdzonych uchybień zdaniem Sądu w składzie orzekającym w mniejszej sprawie przedwczesnym jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie dotyczącej wykonania robót budowlanych związanych z remontem instalacji gazowej i wymianą kotła gazowego bez wymaganego zgłoszenia w lokalu mieszkalnym nr [...] stanowiącym własność E. i R. S. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w M. G. ul. R. nr [...]. Postępowanie administracyjne wszczyna się bowiem w zasadzie na żądanie strony, która w swym podaniu podaje zazwyczaj jego przedmiot i zakres postępowania administracyjnego. Decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony (art. 104 kpa). W tych granicach należy także ocenić decyzję o umorzeniu postępowania, tj. w tym znaczeniu, że decyzję taką należy odnosić do ustalonego w sprawie przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego, bez względu na to, czy umorzenie takie kończy ostatecznie to postępowanie w odniesieniu do sfery praw i obowiązków strony, czy też odnosi się tylko do jednego samodzielnego jego fragmentu i nie wyklucza dalszego postępowania ze strony innych organów. Stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 kpa bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006r., s. 489). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA w Warszawie z 24 kwietnia 2003 r., sygn. III SA 2225/01 Biul. Skarbowy 2003/6/25). W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 1995r., III ARN 50/95, OSNP 1996/11/150 Sąd Najwyższy podkreślił, że "ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kpa, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania". Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Nie ustalenie w sposób jednoznaczny zaistnienia przesłanek koniecznych do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie dotyczącej wykonania robót budowlanych związanych z remontem instalacji gazowej i wymianą kotła gazowego bez wymaganego zgłoszenia w lokalu mieszkalnym nr [...], stanowiącym własność E. i R. S. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w M. G. ul. R. nr [...] powoduje, iż organy administracyjne przed wydaniem decyzji przeprowadzą uzupełniające postępowanie dowodowe we wskazanym wyżej zakresie, w szczególności zwracając się o uzupełnienie dopuszczonej w toku postępowania opinii technicznej i wydania jej zgodnie z wytycznymi zawartymi w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, uwzględniając że organy pierwszej i drugiej instancji w sposób jednoznaczny nie wykazały braku nieprawidłowości wymagających przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. / E. Kręcichwost – Durchowska /-/ E. Makosz – Frymus /-/ M.Dybowski