IV SA/Po 373/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi R.S. na czynność Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy realizacji roszczenia 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji na rzecz skarżącego R. S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r. R. S. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji [...] o zwrot kosztów poniesionych w związku z dojazdem do miejsca pełnienia służby w okresie od marca 2017 r. do stycznia 2018 r. Wskazał, że cena biletu miesięcznego autobusem na trasie M. – Ś. wynosi [...] zł, a cena biletu jednorazowego autobusem na tej samej trasie wynosi [...] zł. Dodatkowo oświadczył, że czas przejazdu środkami publicznego transportu zbiorowego w obie strony łącznie z przesiadkami nie przekracza dwóch godzin. Skarżący wniósł jednocześnie o wydanie decyzji z uzasadnieniem w przypadku odmowy uwzględnienia wniosku. W odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Komendant Powiatowy Policji [...] poinformował, że wniosek nie zostanie zrealizowany. Zgodnie bowiem z § 8 Instrukcji stanowiącej załącznik do Decyzji Nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie zasad dokonywania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby policjantom województwa wielkopolskiego, zajmującym lokale mieszkalne w miejscowości pobliskiej pełnienia służby, jeżeli na danej trasie istnieje bezpłatne połączenie, zwrot kosztów dojazdu przysługuje wyłącznie w przypadku udokumentowania tych kosztów biletami. Bezpłatna komunikacja na wspomnianej trasie została wprowadzona z dniem [...] marca 2017 r., a do składanych przez skarżącego wniosków nie zostały dołączone bilety potwierdzające poniesienie kosztów dojazdu. Komendant Powiatowy Policji [...] stwierdził ponadto, że sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 z późn. zm., dalej: "ustawa o Policji") nie jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej, co potwierdza art. 97 ust. 5 powołanej ustawy. Skargę na powyższą czynność złożył R. S., zarzucając Komendantowi Powiatowemu Policji [...] naruszenie: 1. art. 93 ust. 1 ustawy o Policji przez niezastosowanie i nieprzyznanie jej zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, mimo że skarżący zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby; 2. art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; Skarżący wniósł o uznanie uprawnienia do żądania na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji zwrotu od Komendanta Powiatowego Policji [...] kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na wymienionej trasie za okres od marca 2017 r. do stycznia 2018 r. względnie o uchylenie zaskarżonej czynności. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja z dnia [...] maja 2011 r. została wydana zgodnie z § 6 zarządzenia Nr [...], zgodnie z którym decyzje są aktami kierowania, wydawanymi przez organy Policji, kierowników komórek organizacyjnych Komendy Głównej Policji, Komendanta Wyższej Szkoły Policji i komendantów szkół policyjnych w celu określenia zadań służbowych podległych jednostek organizacyjnych Policji i komórek organizacyjnych tych jednostek. Tym samym decyzja z dnia [...] maja 2011 r. nie mogła być wydana na podstawie wymienionego zarządzenia, gdyż dotyczyła zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, a nie zadań służbowych. W konsekwencji Komendant Powiatowy Policji [...] nie mógł na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2011 r. rozstrzygnąć wniosku skarżącego. Decyzja ta jest aktem o charakterze wewnętrznym i szczegółowo określa sposób wyliczania wysokości zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Uprawnienie to zostało bowiem przyznane policjantom na mocy art 93 ust. 1 ustawy o Policji. Skarżący powołał się przy tym na pismo Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...] maja 2012 r., w którym stwierdzono, że podejmowane przez komendantów Policji próby uszczegółowienia art 93 ust. 1 ustawy o Policji skutkują w skrajnym przypadku wyłączeniem przepisów ustawy przez akt prawa wewnętrznie obowiązującego, co stanowi naruszenie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Skarżący zaznaczył ponadto, że odmowa realizacji wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. pomija stanowisko Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji zawarte w piśmie z dnia [...] października 2017 r., nr [...] Z dokumentu tego wynika, że ustawodawca, oprócz wymogu zajmowania lokalu w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, nie przewidział innych warunków, które należy spełnić w celu uzyskania zwrotu kosztów dojazdu. Uprawnienie to ograniczone jest do wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem powstaje z mocy ustawy. Powołana ustawa o Policji określa także jedną przesłankę wykluczającą zwrot kosztów dojazdu, tj. wykazanie przez organ administracji publicznej, że w danym roku kalendarzowym wykupiono uprawnienie do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji. Przepisy ustawy o Policji nie nakładają na funkcjonariusza Policji obowiązku udokumentowania kosztów związanych z dojazdem do miejsca pełnienia służby. Skarżący podniósł ponadto, że korzystanie z komunikacji bezpłatnej jest w jego przypadku niemożliwe z uwagi na godziny pracy i rozkład komunikacji. Mając zatem na uwadze, że jego żona także pełni służbę w Komendzie Powiatowej Policji [...], a dwójka małoletnich dzieci wymaga opieki i zawożenia do przedszkola i szkoły, skarżący jest zmuszony korzystać z prywatnego samochodu celem dojazdu do miejsca pełnienia służby. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że omawiany zwrot kosztów dojazdu należy rozumieć jako wyrównanie wydatków rzeczywiście poniesionych przez policjanta. Nie jest to jednak wyrównanie o charakterze w pełni ekwiwalentnym, gdyż pokrywa ono jedynie wysokość ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Przesłanką negatywną przyznania zwrotu kosztów dojazdu jest sytuacja, gdy policjantowi na określonym odcinku przysługuje uprawnienie do przejazdów bezpłatnych. Nie można przyjąć, że policjantowi przysługuje zwrot kosztów, jeżeli ich rzeczywiście nie poniósł. Konsekwentnie zatem rozważane świadczenie nie przysługuje nie tylko wtedy, gdy w roku kalendarzowym wykupiono uprawnienie do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, lecz także wtedy, gdy uprawnienie do przejazdów bezpłatnych powstało nieodpłatnie lub dotyczy publicznych, a nie tylko państwowych środków transportu. Kwestia zwrotu kosztów dojazdu nie może jednak abstrahować od dogodności korzystania z danego środka komunikacji. Organ administracji publicznej powinien zatem ustalić, czy mimo wystąpienia wspomnianej przesłanki negatywnej, uzasadnione jest ponoszenie przez policjantów kosztów dojazdu wynikających z wyboru alternatywnego środka transportu. Komendant Powiatowy Policji [...] przyznał, że wewnętrzne akty kierowania wydawane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. nie mogą prowadzić do ograniczania ustawowych uprawnień policjanta. Akty te mogą być jednak wydawane, jeśli istotą ich regulacji jest sprecyzowanie samego sposobu dokonywania przez podmiot zobowiązany ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i spełniania lub niespełniania przez wnioskodawcę przesłanek ustawowych do wypłaty świadczenia. Z tej perspektywy § 8 instrukcji stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] maja 2011 r. nie może być rozpatrywany w oderwaniu od przesłanki dogodności. Nie wprowadza on przy tym dodatkowych ograniczeń w stosunku do art. 93 powołanej ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o Policji. Zgodnie z art. 93 ust. 1 tego aktu normatywnego policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Jak wynika przy tym z art., 93 ust. 2 tejże ustawy, zwrot kosztów, o których mowa w art. 93 ust. 1 powołanej ustawy, nie przysługuje w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, że miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się w rozpatrywanej sprawie dotyczą pytania, czy Komendant Powiatowy Policji [...] zasadnie odmówił R. S. zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Trzeba przy tym od razu wyjaśnić, że powyższa odmowa stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Tym samym wspomniana forma działania administracji publicznej podlegała kontroli sądu administracyjnego. R. S. wywodził przy tym, że pismo z dnia [...] lutego 2018 r. jest nieprawidłowe, gdyż organ administracji publicznej oparł się w nim na decyzji z dnia [...] maja 2011 r., która nie mogła być wiążąca w stosunku do skarżącego. Komendant Powiatowy Policji [...] podnosił z kolei, że skarżący nie spełnił wymogów uzyskania omawianego świadczenia, a odwołanie się do decyzji z dnia [...] maja 2011 r. było zasadne, gdyż precyzuje ona przepisy ustawowe. Sąd przychylił się do stanowiska skarżącego. Trzeba mianowicie zauważyć, że możliwość domagania się zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby powstaje z mocy ustawy, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę zwrotu "przysługuje" w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Przepisy wymienionego aktu normatywnego nie przewidują zarazem żadnych dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy pozytywne załatwienie omawianego żądania policjanta. W szczególności ustawodawca nie wprowadził wymogu udokumentowania wydatków poniesionych przez funkcjonariusza Policji w celu skorzystania ze środków transportu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że policjant może dokonać wyboru określonego sposobu dojazdu do miejsca pełnienia służby. Kierowanie się przez niego w tym zakresie kryterium dogodności komunikacji nie uchyla możliwości żądania zwrotu omawianego świadczenia. Nie zawsze bowiem najkrótsze lub najtańsze połączenie okaże się najkorzystniejszym dla policjanta. Organ administracji publicznej nie może przy tym wiążąco określić środka komunikacji lub połączenia, które w jego ocenie byłyby najtrafniejsze dla danego funkcjonariusza Policji. Kwestia ta powinna być pozostawiona swobodnej ocenie policjanta ubiegającego się o zwrot kosztów dojazdu. Organ administracji publicznej powinien natomiast obiektywnie ocenić, czy zgłoszony sposób dojazdu policjanta nie wykracza poza uzasadnione oczekiwania co do dogodności komunikacji, a w szczególności czy nie służy jedynie powiększaniu kosztów transportu. Analizują materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, należy uznać, że taka ocena nie została dokonana przez organ administracji publicznej. Nie zbadano bowiem, czy po stronie skarżącego zachodzą okoliczności usprawiedliwiające korzystanie przez niego z prywatnego samochodu w celu dojazdu do miejsca pełnienia służby. Zaniechano w tej mierze w szczególności ustalenia, czy godziny odjazdu z przystanku początkowego i godziny przyjazdu do przystanku końcowego w zestawieniu z godzinami pełnienia służby nie stwarzają niedogodności w korzystaniu z publicznych środków transportu. Tymczasem z dokumentów przedłożonych przez skarżącego wynika, że pełni on służbę w różnych godzinach, w tym także w weekendy i święta. Ponadto jego żona jest również policjantem, co wiąże się z koniecznością odbywania służby o różnym czasie. Skarżący wychowuje poza tym dwójkę małoletnich dzieci, a sprawowanie nad nimi opieki wiąże się w szczególności z koniecznością odbierania ich z przedszkola i szkoły. Okoliczności te powinny być uwzględnione przy ocenie niedogodności wyboru środka transportu, czego jednak nie dokonał organ administracji publicznej. Stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. jest zatem obarczone istotną wadą, co uzasadniało stwierdzenie bezskuteczności czynności Komendanta Powiatowego Policji [...]. Możliwość żądania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby nie ma jednak charakteru absolutnego. Jak wskazano wcześniej, ustawodawca przewidział w tej mierze ograniczenia w art. 93 ust. 2 ustawy o Policji. Na ten właśnie przepis powoływał się organ administracji publicznej, podnosząc, że na trasie dojazdu, z której korzysta skarżący, funkcjonuje darmowa komunikacja publiczna. Okoliczność ta nie znajduje jednak potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W aktach sprawy brak w szczególności dokumentu, który potwierdzałby wprowadzenia nieodpłatnej komunikacji na trasie M. – Ś. . Uwagi te dodatkowo uzasadniały stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. Sąd pragnie ponadto wyjaśnić, że decyzja z dnia [...] maja 2011 r. ma wyłącznie charakter wewnętrzny. Nie może ona zatem stanowić podstawy do formułowania obowiązków wobec skarżącego związanych z uzyskaniem zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. W tej mierze stanowisko Komendanta Powiatowego Policji [...] okazało się więc także nieprawidłowe. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 146 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Rozpatrując wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r., organ administracji publicznej powinien zebrać materiał niezbędny do oceny, czy przesłanki z art. 93 ustawy o Policji zostały spełnione, a także ocenić dogodność środka transportu wybranego przez skarżącego. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.).