IV SA/Po 378/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak as. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. sprawy ze skargi B.A. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz adw. A. G.-J. kwotę [...] zł plus VAT wynoszący kwotę [...]. tytułem zwrotu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. /-/ I. Kucznerowicz /-/ G. Radzicka /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak AT Sygn. IV SA/Po 378/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu z dnia 30 lipca 2002 r. u B.A. oraz stwierdzającą obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem. Orzekając o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. podniósł, że oparł się na podstawie orzeczenia lekarskiego nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wystawionego przez W. Centrum Medycyny Pracy w P. - Ośrodek w K. oraz w trybie odwoławczym na podstawie orzeczenia lekarskiego nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wystawionego przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. Organ podał, iż przeprowadzono postępowanie wyjaśniające i ustalono, iż B.A. był zatrudniony od dnia [...] sierpnia 1999 r. w PKP P. R. Sp. z o.o. W. Z.P.R. w P. Pracował jako starszy rewident wagonów na Stacji K. do [...] czerwca 2004 r., a od dnia [...] lipca 2004 r. został oddelegowany na stację P. Sprawował nadzór nad stanem technicznym wagonów. Organ stwierdził, iż skarżący nie pracował w narażeniu na hałas ponadnormatywny. Wyniki pomiarów natężenia hałasu z lat 2002 i 2004 wykonane na stanowisku rewidenta wagonów nie wykazały przekroczeń NDN. Źródło hałasu stanowiły przejeżdżające pociągi. Państwowy Inspektor Sanitarny w P. wyjaśnił nadto, iż B.A. został zbadany w Poradni Konsultacyjnej i Chorób Zawodowych W. Centrum Medycyny Pracy w P. - Ośrodek w K., gdzie rozpoznano u niego obustronny niedosłuch odbiorczy typu ślimakowego oraz zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa szyjnego. Stwierdzono, iż ponieważ wywiad zawodowy nie potwierdził narażenia na hałas ponadnormatywny, stwierdzony ubytek słuchu nie może być łączony z warunkami pracy. Skarżący został ponadto w trybie odwoławczym zbadany w Instytucie Medycyny Pracy w Ł., gdzie w wyniku konsultacji laryngologicznej ustalono obustronny ubytek słuchu odbiorczy typu pozaślimakowego. Od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego odwołanie wniósł B.A. Zarzucił błędne ustalenia faktyczne i podniósł, iż pracę w PKP rozpoczął od [...] września 1971 r. w zawodzie rzemieślnika, a od 1975 r. w zawodzie rewidenta taboru kolejowego. W tamtym okresie miał pierwszą kategorię słuchu. Od 1996 r. podczas badań okresowych wykryto u niego początkujący niedosłuch, lecz nie skierowano na dalsze badania. W 1998 r. skarżący został po raz pierwszy skierowany na badanie audiometryczne do Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w K. W 2002 r. na badaniach okresowych ośrodka Kolejowej Medycyny Pracy w P. odsunięto B.A. od wykonywanego zawodu manewrowego i ograniczono pracę w zawodzie rewidenta taboru kolejowego do 80 dB. W 2002 r. po raz pierwszy zostały przeprowadzone badania hałasu na stanowisku rewidenta taboru kolejowego. Wykazały one natężenie 77,9 dB. Skarżący podniósł jednak, że badania przeprowadzono tylko przy pociągach pasażerskich, a poziom hałasu pociągów towarowych jest wyższy. W ocenie skarżącego jest to okoliczność istotna w sprawie, albowiem Stacja K. - gdzie wykonywał pracę -świadczy usługi także dla PKP C. Znajdujący się tam posterunek rewidentów dokonuje kontroli pociągów pasażerskich i towarowych. B.A. wskazał, iż z ustalonych okoliczności można wyprowadzić wniosek, iż natężenie hałasu na Stacji K. było wyłączną przyczyną utraty przez niego słuchu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. W uzasadnieniu podał, iż jak wynika z dokumentacji pomiarowej otrzymanej od zakładu pracy PKP P. R. Sp. z o.o. B.A. podczas pracy na stanowisku rewidenta wagonów był eksponowany na hałas o poziomach natężenia 77,9 (2002 r.) oraz 79,7 (2004 r.). W związku z wniesionym odwołaniem organ zlecił wykonanie dodatkowych pomiarów natężenia hałasu na stanowisku pracy B.A. W wyniku przeprowadzonego badania ustalono, iż poziom ekspozycji hałasu w czasie 8 godzinnego dnia pracy wyniósł 83,8 dB. Następnie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przekazał akta sprawy W. Centrum Medycyny Pracy w P. - Ośrodek w K. celem zajęcia stanowiska i ewentualnej weryfikacji orzeczenia lekarskiego z dnia [...] września 2004 r. nr [...]. W. Centrum Medycyny Pracy w P. przekazało natomiast akta do Instytutu Medycyny Pracy w Ł., który wydał orzeczenie lekarskie uzupełniające nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Instytut przychylił się do rozpoznań przedstawionych w orzeczeniu W. Centrum Medycyny Pracy nr [...] w brzmieniu "obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego". Wskazał, iż fakt ten nie może przesądzać o uznaniu tego ubytku słuchu za spowodowany hałasem. Z oceny narażenia zawodowego wynika, że poziomy hałasu na stanowisku rewidenta wagonów były niskie (77,9 - 79,7 dB) wynosząc w odniesieniu do 8 godzinnego dnia pracy 83,8 dB, tj. poniżej Najwyższego Dopuszczalnego Natężenia = 85 dB. Instytut podał, iż zgodnie z współczesnym stanem wiedzy, narażenie takie nie skutkuje przewlekłym urazem akustycznym, a pogląd o szkodliwości hałasu już powyżej 80 dB nie znajduje naukowego uzasadnienia. U badanego nie stwierdzono także żadnych wskaźników w stanie zdrowia, które mogłoby sugerować szczególną wrażliwość jego ucha na działanie hałasu o poziomach poniżej uważanych za stwarzające ryzyku utraty słuchu. Zmiany w narządzie słuchu u badanego nie zostały przez Instytut uznane za chorobę zawodową, a skutek procesu starzenia się, urazów ucha wewnętrznego, zaburzeń naczyniowych oraz uszkodzeń toksycznych. Mają na względzie powyższe, ze względu na brak rozpoznania choroby zawodowej przez upoważnione jednostki służby zdrowia Państwowy Inspektor Sanitarny podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Skargę na decyzję Państwowego Inspektora Sanitarnego wniósł B.A. Podał okoliczności faktyczne jak w odwołaniu. Podniósł, iż w orzeczeniu lekarskim nr [...] powołano się na wywiad zawodowy nie potwierdzający narażenia na hałas normatywny, natomiast na zapytanie skarżącego o wskazanie tych badań PKP poinformowało, iż badania w okresie jego zatrudnienia nie były dokonywane. Wskazał także na sprzeczność pomiędzy orzeczeniami W. Centrum Medycyny Pracy nr [...]oraz Instytutu Medycyny Pracy w Ł. nr [...]. Ponadto skarżący zarzucił, iż w pomiarach będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji nie uwzględniono zmian w ilości i strukturze taboru kolejowego w latach 1970 - 90. Wskazał, iż we wcześniejszym okresie ilość pociągów towarowych była znacznie większa, a natężenie ruchu na stacji 10-krotnie większe. Dane te znajdują odzwierciedlenie w archiwum kolejowym. Potwierdzając swoje stanowisko skarżący powołał też zawarte w aktach pismo [...], w którym Kierownik Nadzoru Higieny Pracy stwierdza, iż o istnieniu związku przyczynowym między schorzeniem a warunkami pracy wystarczy wykazanie jego wysokiego prawdopodobieństwa. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do § 2 ust 1 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. nr 132, poz. 1115) schorzenie ma charakter zawodowy, jeżeli zostało umieszczone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, a w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanym dalej "narażeniem zawodowym". Z powyższego uregulowania przepisu wynika, że postępowanie w sprawie rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych ma dwa etapy. Jeden w którym organ administracyjny dokonuje oceny narażenia zawodowego w tzw. wywiadzie epidemiologicznym drugi, w którym wypowiada się zakład służby zdrowia właściwy do rozpoznawania chorób zawodowych. Orzeczenia zakładów służby zdrowia są traktowane w postępowaniu rozpoznawania i stwierdzaniu chorób zawodowych jak opinie biegłych. Musza one być umotywowane w sposób zrozumiały dla stron, organów orzekających, a także dla Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, a obowiązany jest ocenić, na podstawie takich orzeczeń decyzje administracyjne co do ich zgodności z prawem ( vide: wyrok NSA z 15.04.1998 r. sygn. I SA 2074/97 Lex nr 45828). Ponieważ lekarz właściwy o którym mowa w § 5 ust 1 rozporządzenia RM z 30 lipca 2002 r. wydaje orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznawania choroby zawodowej na: - podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych - dokumentacji medycznej pracownika - dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego to przez prawidłowe postępowanie organu właściwego do rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych należy uznać także postępowanie, w którym organ przed skierowaniem pracownika na badania medyczne zgromadzi wymieniona powyżej dokumentację. Już w wyroku z 9 grudnia 1999 r,. sygn. I SA 771/99 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że za dokumenty niezbędne do ustalenia wystąpienia związku przyczynowego między rozpoznaną chorobą, a narażeniem pracownika na działania występującego w środowisku pracy czynnika szkodliwego dla zdrowia rozporządzenia uznaje się dochodzenie epidemiologiczne, informacje o zagrożeniach zawodowych, dokumentację dotycząca przebiegu zatrudnienia, co oznacza, że materiały muszą być zgromadzone w postępowaniu ale oceniane zgodnie z zasadami przewidzianymi w Kodeksie Postępowania Administracyjnego. Wprawdzie przytoczone orzeczenie zapadło w czasie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm) to z brzmienia obecnie obowiązującego rozporządzenia z 30 lipca 2002 r. nie wynika aby zasady dotyczące wywiadu epidemiologicznego uległy jakiejkolwiek zmianie. Jeżeli więc organ administracyjny jakim jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, kieruje zgłoszenie do właściwej placówki medycznej celem wydania orzeczenia lekarskiego, placówka ta przy braku danych takich jak dokumentacja medyczna pracownika czy brak dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego, winna wystąpić do organu o uzupełnienie danych na podstawie § 6 ust 2 rozporządzenia RM z 30.07.2002 r. W niniejszej sprawie orzeczenie lekarskie Centrum Medycyny Pracy z [...] września 2004 r. stwierdza u B.A. "obustronny niedosłuch odbiorczy typu ślimakowatego", a więc chorobę zawodową wymienioną w poz. 21 załącznika do rozporządzenia i następnie stwierdza, ze wywiad zawodowy nie potwierdza narażenia na hałas ponadnormatywny. W tym zakresie orzeczenie nie podaje źródła powyższego stwierdzenia , nie można bowiem uznać za źródło, danych z karty oceny narażenia zawodowego wypełnionej przez lekarza orzecznika podpisanego również na orzeczeniu i stwierdzającego, że badania narażenia na hałas wykonano [...]11.2002 r. i [...].01.2004 r. w sytuacji gdy praca zawodowa skarżącego trwała 33 lata. Jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I instancji. W formularzu postępowania wyjaśniającego odnotowano, że pomiary środowiskowe wykonywane były systematycznie przez laboratorium kolejowe. Jest to stwierdzenie nierzetelne podpisane przez specjalistę BHP i Asystenta Higieny Pracy PKP Przewozy regionalne sp. z.o.o z datą [...] marca 2005 r. ( k. 18 akt administracyjnych) skoro PKP Zakłady Taboru w P. w zaświadczeniu z dnia [...].11.2004 r. przyznają, ze w latach od roku 1979 do 1999 r. nie przeprowadzono badań natężenia hałasu (vide: k. 42 akt administracyjnych). Nie wiadomo więc skąd orzeczenie medyczne czerpie wiedzę o braku pracy w hałasie, w każdym razie nie wynika to w żaden sposób z materiałów sprawy zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji pomimo niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy rozstrzygnął w decyzji z [...] maja 2005 r., że nie stwierdza choroby zawodowej: obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowatego spowodowany hałasem. Uszło również uwadze organu I instancji, że orzeczenia medyczne obu placówek wydane w sprawie są sprzeczne. Centrum Medycyny Pracy w P., Ośrodek w K. stwierdza u skarżącego obustronny niedosłuch odbiorczy typu ślimakowatego, jednak określa w oparciu o "wywiad zawodowy", że podczas pracy B.A. nie był narażony na hałas. Natomiast Instytut Medycyny Pracy im. [...] w Ł. w orzeczeniu z [...].01.2005 r. stwierdza obustronny ubytek słuchu odbiorczy typu pozaślimakowatego. Mimo stwierdzenia schorzenia nie przewidzianego w załączniku do rozporządzenia jako choroby zawodowej orzeczenie wyklucza dodatkowo chorobę zawodową powołując się na wywiad epidemiologiczny, który jak to wykazano wcześniej oparto na dwóch badaniach. W toku postępowania przed Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w P. dostrzeżono sprzeczność orzeczeń i ostatecznie orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. stwierdza obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowatego jednakże ponownie odwołuje się do braku pracy B.A. w narażeniu na hałas. Jakkolwiek organ odwoławczy korespondując z placówką medyczną W. Centrum Medycyny Pracy zdawał się sugerować wskazując na badania wykonane 3 sierpnia 2005 r., a więc w czasie, kiedy skarżący już nie pracował - że narażenie na hałas mogło być większe bo 83,8 dB co mogło być szkodliwe dla słuchu i wskazywał również na brak badań ( poza dwoma, które były brane przez placówki medyczne pod uwagę) to wobec stwierdzeń orzeczeń medycznych, iż narażenia na hałas nie było i z tego powodu nie stwierdza się choroby zawodowej, organ odwoławczy utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Powyżej przedstawiony stan sprawy wskazuje, że niekompletne dane dotyczące zagrożeń zawodowych i wyniki niepełnego dochodzenia epidemiologicznego stały się podstawą wydania zarówno orzeczeń medycznych jak i rozstrzygnięć administracyjnych będących przedmiotem skargi. Zdaniem Sądu orzeczenia medyczne wydane w takich warunkach nie mogą być uznane za miarodajne dla ostatecznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a wydanie na ich podstawie zaskarżonych decyzji było przedwczesne. Stan faktyczny sprawy nie został bowiem wyjaśniony w stopniu o jakim stanowi art. 7 kpa. To zaś miało wpływ na wynik sprawy. Z tych też powodów z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" i 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami Administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm) decyzje obu instancji należało uchylić. W toku dalszego postępowania organ I instancji winien szczegółowo przeprowadzić dochodzenie epidemiologiczne z uwzględnieniem czasu pracy skarżącego, w oparciu o dane, które winien przedłożyć zakład pracy, natężenia ruchu pociągów na stacji na której skarżący pracował, natężenia hałasu występującego przy różnych rodzajach hamulców stosowanych w pociągach osobowych, towarowych, hałasu występującego przy czynnościach wykonywanych na stanowisku pracy skarżącego. Organy państwowej inspekcji sanitarnej muszą wziąć pod uwagę, że sporządzenie wyczerpującego wywiadu epidemiologicznego należy do nich. Stosownie do art. 80 kpa to organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia czy dana okoliczność została udowodniona. Jego działania w tej mierze muszą znaleźć odbicie w uzasadnieniu decyzji, które temu służyły oraz podać przyczyny, dla których innym dowodom odmówiono mocy dowodowej. Wywiad epidemiologiczny jest bowiem dowodem postępowania administracyjnego i tylko jego prawidłowe i wyczerpujące przeprowadzenie może być podstawą do wnioskowań przez placówki medyczne. Wywiad epidemiologiczny jest jedynym z elementów mających pomóc lekarzowi orzecznikowi do właściwego zdiagnozowania schorzenia występującego u pracowników, nie może być wyłącznie jedynym elementem branym przez lekarza orzecznika pod uwagę. Uzasadnienia orzeczeń medycznych wydanych zresztą w oparciu o szczątkowy wywiad epidemiologiczny w niniejszej sprawie spowodowały, że ciężar rozstrzygania o chorobie zawodowej skarżącego przejęły placówki medyczne, a takich uprawnień dla nich nie przewidują przepisy prawa, w szczególności przepisy z rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych.......( Dz. U. z 2002 nr 132, poz. 1115). Organy państwowej inspekcji sanitarnej podejmując decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia jakkolwiek są związane orzeczeniem lekarskim wydanym w sprawie i nie mają prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, to nie mogą prawa do wnioskowania i ustaleń wynikających z wywiadu epidemiologicznego przerzucać na placówki medyczne. Z tych też powodów orzeczenia medyczne odmawiające stwierdzenia choroby zawodowej, nie mogą wyłącznie opierać się na wywiadzie epidemiologicznym, gdyż takie rozstrzygnięcie wkracza w kompetencje organu administracji publicznej upoważnionego do rozstrzygania spraw z zakresu chorób zawodowych. /-/ I. Kucznerowicz /-/ G. Radzicka /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak AT