IV SA/Po 379/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Mieleszyn z dnia 19 września 2017r., Nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mieleszynie, działający z upoważnienia Wójta Gminy Mieleszyn, decyzją nr [...] z dnia 19 września 2017 r., na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 39 ust. 1 i 2 oraz 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1 i art. 107 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016r., poz. 930 ze zm.) odmówił przyznania Spółdzielni Mieszkaniowej [...]ek świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na naprawę dachów i pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym będącym w administrowaniu Spółdzielni - położonym w miejscowości Mielno pod numerem: [...] z tytułu przeciwdziałania i usuwania skutków niekorzystnych zjawisk atmosferycznych noszących znamiona klęski żywiołowej, które wystąpiły na terenie Gminy Mieleszyn. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]ek, wskazując, że występuje jako administrator w imieniu indywidualnych właścicieli posiadających lokale mieszkalne w budynkach wielomieszkaniowych, gdyż poszczególni właściciele nie mogliby wystąpić o zasiłek na remont całego budynku, ponieważ są właścicielami tylko jego części. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z 20 lutego 2018r. na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017r., poz. 1952) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium przytoczyło dotychczasowy stan faktyczny sprawy i wskazało, że organ I instancji prawidłowo wskazał, że adresatem wnioskowanej pomocy nie może być Spółdzielnia Mieszkaniowa, co wynika zarówno z ustawy o pomocy społecznej (art. 40 ust. 1 i 2), jak i z "Zasad udzielania ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych" zatwierdzonych pismem z dnia 17.08.2017r znak: [...] z uwzględnieniem zmian do ww. zasad zatwierdzonych przy piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29.08.2017r znak [...]. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (...). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenie niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Także z przepisu art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społeczne wynika, że zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), a także może by przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Nadto, stosownie do punktu II podpunkt 3 powyższych Zasad udzielania pomocy osobami uprawnionymi są: właściciel budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, osoba, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do zniszczonego lub uszkodzonego lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, osoba, której przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, osoba, która jest najemcą lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego, osoba, na rzecz której ustanowione zostało prawo dożywocia. Z wyżej przytoczonych przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz zasad wynika, że tylko osoby fizyczne i rodziny mogą być beneficjentami pomocy w postaci zasiłków celowych. Spółdzielnia mieszkaniowa w [...]ku nie może zatem skutecznie ubiegać się o zasiłek celowy na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji prawidłowo poinformował, że ewentualne ustalenie wysokości szkód może nastąpić w postępowaniach administracyjnych, w których stronami są konkretne osoby fizyczne. Wskazał także, że niektórzy właściciele lokali w konkretnych budynkach zostali objęci pomocą w drodze odrębnych decyzji administracyjnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółdzielnia w [...]ku zaskarżając decyzję organu II instancji w całości i domagając się jej uchylenia oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 33 §1 K.p.a. poprzez uznanie pełnomocnika poszkodowanych osób za stronę oraz naruszenie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej przez ich nie zastosowanie. Skarżąca argumentowała, że wystąpiła do Wójta Gminy Mieleszyn w imieniu właścicieli administrowanego przez siebie budynku w Mielnie [...] o przyznanie zasiłku celowego na likwidację skutków nawałnicy z 11.08.2017r. W trakcie rozpatrywania sprawy Wójt Gminy Mieleszyn zamiast wezwać Skarżącą do dostarczenia pełnomocnictw od poszkodowanych współwłaścicieli wydał decyzję odmowną traktując Spółdzielnie Mieszkaniową w [...]ku jako stronę. Skarżącej było wiadome, że nie może ubiegać się o zasiłek celowy dla siebie (skarżąca zwracała się z prośbą o wyjaśnienie, kto jest uprawniony do zasiłku celowego). Skarżąca zwracała się do Wójta Gminy Mieleszyn o wstrzymanie się z wydaniem decyzji do czasu dostarczenia pełnomocnictw i umów od poszkodowanych współwłaścicieli. Prośba skarżącej nie została uwzględniona i decyzja została wydana. Samorządowe Kolegium odwoławcze w całości podtrzymało decyzję Wójta Gminy Mieleszyn, pomimo podnoszenia w odwołaniu, że działa w imieniu współwłaścicieli nieruchomości i wnioskuje o zasiłek celowy dla nich, a nie dla siebie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie podnosząc argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium dodało, że do dnia przygotowania odpowiedzi na skargę Spółdzielnia nie wskazała osób fizycznych w imieniu których występuje, ani nie przedstawiła żadnego pełnomocnictwa od tych osób. Nadto niektórzy właściciele lokali w przedmiotowym budynku zostali objęci pomocą w postaci odrębnych decyzji administracyjnych. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu pełnomocnik Spółdzielni podtrzymała skargę i dodatkowo wskazała, że pierwotnie Spółdzielnia wadliwie złożyła wniosek określając siebie jako wnioskodawcę, ale później go modyfikowała wskazując, że występuje w imieniu właścicieli lokali przedmiotowego budynku. Właściciele otrzymali zasiłki celowe, ale jedynie w zakresie szkód powstałych w ich lokalach, nie wypłacono żadnych zasiłków celowych dotyczących szkód powstałych w częściach wspólnych budynków. Pełnomocnictwa były udzielone już wcześniej, ale znajdowały się w szafie u Prezesa Spółdzielni, który obecnie choruje na chorobę nowotworową i nie przebywa w pracy. W związku z tym pełnomocnik przedłożyła porozumienia-pełnomocnictwa dla Spółdzielni do reprezentowania niektórych właścicieli lokali w przedmiotowym budynku w sprawach związanych z udzieleniem pomocy na usuwanie skutków nawałnicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia zatem Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że złożona w tej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. W przekonaniu Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, iż decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), z którego wynika, że świadczenie w postaci zasiłku celowego może być przyznane osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Nadto podkreślić należy, że z treści art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Dalej z treści art. 5 ustawy o pomocy społecznej wynika, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, cudzoziemcom oraz obywatelom państw członkowskich Unii Europejskiej spełniającym określone w przepisach dalsze wymogi. Zatem treść powyższych przepisów nie może budzić wątpliwości, że świadczenia z pomocy społecznej skierowane są do osób fizycznych, a nie prawnych, czy innych jednostek organizacyjnych. Wobec powyższego, przy założeniu, że wniosek o przyznanie zasiłku celowego złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...]ku na swoja rzecz, jak to uznał organ I instancji w decyzji z 19 września 2017r. - wskazując, że Spółdzielnia nie może być adresatem pomocy społecznej - to organ winien na podstawie art. 61a §1 K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania o przyznanie zasiłku celowego na rzecz Spółdzielni. W świetle zasad postępowania i przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, oczywiste jest i nie wymaga złożonego procesu wykładni, że Spółdzielnia nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu dotyczącym przyznania pomocy finansowej na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Okoliczności tej nie kwestionowała też sama Spółdzielnia. Przeszkoda do wszczęcia przedmiotowego postępowania była już, zatem znana w chwili złożenia wniosku przez Spółdzielnię, przyjmując jako to ostatecznie wskazał organ I instancji, że to Spółdzielnia złożyła wniosek. Powyższe uchybienie pominął organ odwoławczy podzielając argumentację Wójta i utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Tymczasem, w niniejszej sprawie słuszność przyznać należy Skarżącej Spółdzielni, że wprawdzie wniosek o przyznanie zasiłku celowego w związku ze szkodami spowodowanymi przez nawałnicę w dniu 11 sierpnia 2017r. został złożony przez Spółdzielnię Mieszkaniową w [...]ku i podpisany przez jej Prezesa, to już z pisma przewodniego do tego wniosku wynika, że Spółdzielnia jako administrator budynków prosi w imieniu współwłaścicieli o pozytywne rozpatrzenie wniosków. Dołączono także wzór porozumienia-pełnomocnictwa, jakie zamierzała zawrzeć Spółdzielnia z konkretnym mieszkańcem danego budynku, do reprezentowania go przez Spółdzielnię przed urzędami w sprawach zwianych z udzieleniem pomocy na usuwanie skutków nawałnicy z 11 sierpnia 2017r. na nieruchomościach wspólnych. Także z treści odwołania wynika, że Spółdzielnia nie wnioskowała o pomoc na swoja rzecz, lecz występowania jako administrator budynku w imieniu indywidualnych właścicieli posiadających lokale mieszkalne w budynkach wielomieszkaniowych uszkodzonych w czasie nawałnicy. Spółdzielnia wskazywała, że sporne było bowiem jaki podmiot może ubiegać się o pomoc finansową na usuwanie skutków klęsk żywiołowych w budynkach wielomieszkaniowych, wyrządzonych w częściach wspólnych tych budynków. W tym stanie rzeczy, zadaniem organu w rozpatrywanej sprawie była zatem ocena wniosku złożonego przez Spółdzielnię przez pryzmat powołanych regulacji z oczywistym uwzględnieniem reguł rządzących postępowaniem administracyjnym. Kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy ma zatem ustalenie jaki podmiot rzeczywiście wnosi żądanie, kto jest stroną postępowania, a następnie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko bowiem przy prawidłowo ustalonym kręgu stron postępowania i stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistym określić można prawa i obowiązki prawidłowo określonej strony. Dopiero wówczas jest możliwe dokonanie pełnej analizy stanu faktycznego i wydanie rozstrzygnięcia zarówno w prawidłowym trybie, jak i przedmiocie. Podkreślić w tym miejscu należy, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 K.p.a.) i w każdym z tych przypadków o wszczęciu postępowania w określonym przedmiocie należy zawiadomić wszystkie strony tego postępowania, celem zapewnienia im możliwości skorzystania z prawa do czynnego w nim udziału. Jednocześnie poza sporem jest, że organ administracji związany jest żądaniem strony i nie może zmieniać jego treści (nadawać mu innego znaczenia) w sposób nie korespondujący z wolą samego zainteresowanego. W tym celu organ administracji winien każdorazowo wyjaśnić rzeczywisty zamiar wnoszącego podanie, ustalić strony postępowania, organ właściwy do rozpoznania żądania. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 28, art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 K.p.a., jest bowiem jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem prawidłowo ustalonej strony danego postępowania. W razie wątpliwości sprecyzowanie powyższych wymogów należy do wnoszącego podanie, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Innymi słowy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, właściwej strony postępowania stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli podmiotu, od którego pochodzi. Takiemu postępowaniu, szczególnie w sprawach z zakresu pomocy społecznej, musi towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie doszło natomiast do niczym nie popartego przyjęcia, że stroną postępowania jest Spółdzielnia oraz że występuje ona o zasiłek celowy na swoją rzecz, co jest sprzeczne już z treścią pisma dołączonego do wniosku, a następnie z treścią obszernego odwołania. W ocenie Sądu, organ I instancji a za nim Kolegium przyjęły arbitralnie, że jest to wniosek o przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego dla Spółdzielni mimo pełnej świadomości, że o pomoc finansową w trybie ustawy o pomocy społecznej mogą ubiegać się tylko osoby fizyczne i ich rodziny. Taka jednostronna interpretacja pisma inicjującego przedmiotowe postępowanie nie jest możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia powołanych wyżej zasad postępowania administracyjnego. Organ I instancji istotnie, mimo posiadania wiedzy o powyższych faktach nie rozważył tych okoliczności, nie podejmując próby ustalenia rzeczywistych stron postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśniania prawidłowej strony postępowania zainicjowanego wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego. Dlatego też, skoro w niniejszej sprawie organy administracyjne obu instancji nie dostrzegły obowiązków ciążących na nich na mocy przepisów postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a., w sytuacji gdy wniosek już we wstępnej jego ocenie wskazywał na niewłaściwą stronę postępowania, to należy stwierdzić, że organy wydały zaskarżone decyzje bez należytego wyjaśnienia sprawy, co ewidentnie mogło mieć istotny wpływ na wynik badanej sprawy. Powyższa konstatacja jest o tyle słuszna, że do akt sądowych niniejszej sprawy pełnomocnik przedłożyła pełnomocnictwa udzielone przez konkretnych właścicieli lokali w budynkach administrowanych przez Spółdzielnię, z których wynika, że osoby te umocowują Spółdzielnię do ich reprezentowania przez wszelkimi urzędami i organami w sprawach związanych z udzieleniem pomocy na usuwanie skutków nawałnicy z dnia 11 sierpnia 2017r. dla nieruchomości wspólnych. Wyjaśniła, przy tym, że Spółdzielnia dysponowała tymi pełnomocnictwami już wcześniej, ale z uwagi na nieobecność Prezesa spowodowaną ciężką chorobą, nie zostały one przedstawione w organie. W okolicznościach sprawy nie zwalniało to jednak organu od obowiązku wezwania Spółdzielni o ich przedłożenie i na ich podstawie prawidłowe ustalenie stron postępowania o przyznanie zasiłku celowego. W tym stanie rzeczy decyzje organów administracji obu instancji były co najmniej przedwczesne. Z kolei, z regulacji art. 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Jeśli zatem w istocie wnioskodawcą byli współwłaściciele budynku, a nie sama Spółdzielnia, jako jego administrator, co w żaden sposób nie zostało wyjaśnione, którym chodziło de facto o pozyskanie środków na pokrycie straty w wyniku klęski żywiołowej - nawałnicy z 11 sierpnia 2017r. - to bezsprzecznie za nieprawidłowe należało uznać oznaczenie Spółdzielni jako strony postępowania, jak tego dokonały organy obu instancji w kontrolowanych decyzjach. W świetle przepisów o pomocy społecznej stronami przedmiotowego postępowania administracyjnego (lub wielu postępowań) będą właściciele poszczególnych lokali w budynkach wielomieszkaniowych administrowanych przez Spółdzielnię. W niniejszym postępowaniu, prawidłowe ustalenie stron tego postępowania administracyjnego ma istotne znaczenie, zarówno ze względu na zagwarantowanie tym stronom przestrzegania ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu, ale także choćby ze względu na leżący po stronie obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który polega choćby na przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego na podstawie art. 107 ustawy o pomocy społecznej. W tej bowiem sytuacji, przy przyjęciu założenia, że zasiłku celowego na podstawie ustawy o pomocy społecznej domagają się współwłaściciele lokali w przedmiotowym budynku, to sytuacja każdego ze współwłaścicieli winna być ustalona w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego u każdego z nich. Organ musi to bowiem uczynić sprawdzając jaka jest sytuacja wszystkich współwłaścicieli, szczególne w kontekście zbadania ich możliwości do zaspokojenia we własnym zakresie potrzeby związanej z usunięciem skutków klęski żywiołowej (art. 2 ustawy). Wyżej opisane naruszenia przepisów postępowania nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu I instancji powieliło, zatem błędy tego organu i w rezultacie orzekło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z przyczyn wskazanych wyżej, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą w całości. Ponownie procedując w sprawie wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej organy administracji uwzględnią wskazane wyżej oceny oraz wytyczne dotyczące dalszego postępowania, zwłaszcza odnoszące się do kwestii prawidłowego ustalenia stron postępowania, a to w kontekście podmiotowego zakresu regulacji ustawy o pomocy społecznej, czyniących zadość zasadzie wyrażonej na gruncie przepisu art. 7 K.p.a., rozstrzygną sprawę, w sposób, który co do formy prawidłowo uwzględniać będzie wszystkie obligatoryjne elementy decyzji wskazane w przepisie art. 107 K.p.a. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji, jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz Skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, równoważną minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu administracyjnym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).