IV SA/Po 380/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz – Frymus NSA Paweł Miładowski Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skarg A.G. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...], [...], [...] w przedmiotach zasiłków celowych, I. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. nr [...], II. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. nr [...], III. oddala skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...]. /-/ P.Miładowski /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus Wnioskami z dnia [...] r. i [...] r. A.G. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] o przyznanie mu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup sieciówki MZK, zakup roweru rehabilitacyjnego -40% b.w. udział własny (640 zł), zakup roweru rehabilitacyjnego oraz na opłaty rachunku za energię elektryczną. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] (dalej Dyrektor MOPR) odmówił przyznania wnioskodawcy pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na "sieciówkę MZK". W uzasadnieniu Dyrektor MOPR wskazał, iż zgłoszona potrzeba nie należy do potrzeb uznawanych za niezbędne. Ponadto organ podniósł, iż wnioskodawca jest w wieku produkcyjnym, nie pracuje zawodowo, nie podejmuje prac dorywczych czy sezonowych, czyli bilet nie jest niezbędny np. do poszukiwania pracy. Organ podkreślił, iż skarżący otrzymuje z Ośrodka zasiłek stały oraz posiłek przyznany w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor MOPR odmówił przyznania wnioskodawcy pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na "zakup roweru rehabilitacyjnego – 40 % b.w. udział własny (640,00 zł), zakup roweru rehabilitacyjnego" W uzasadnieniu podniesiono, iż do wniosku załączono wycenę roweru rehabilitacyjnego firmy Kebler Golf 7960, którego cena wynosi 1.599,00 zł , z czego 60 % kosztów ponosi Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, a 40 % jest to udział własny klienta, czyli około 640 zł. Z uwagi na powyższe pracownik MOPR skontaktował się z pracownikiem PFRON i ustalił, iż istnieje możliwość zminimalizowania kosztów zakupu poprzez wybór znacznie tańszego roweru rehabilitacyjnego, który odpowiadałby posiadanym przez wnioskodawcę środkom finansowym. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor MOPR odmówił przyznania wnioskodawcy pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na "opłaty za energię elektryczną (dok. w posiadaniu MOPR)." W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w dniu przeprowadzania wywiadu środowiskowego wnioskodawca udostępnił pracownikowi socjalnemu ostatni rachunek za energię elektryczną na kwotę 46,87 zł, który był uregulowany, a zatem zaległości w powyższych opłatach wnioskodawca nie posiada. Ponadto organ podkreślił, iż wnioskodawca otrzymuje miesięcznie zasiłek stały w kwocie 444 zł, z których może regulować powyższe rachunki oraz że MOPR nie ma obowiązku udzielania pomocy na opłacanie każdego rachunku. Od powyższych decyzji A.G. wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora MOPR z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora MOPR z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora MOPR z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący od 1992 r. korzysta z pomocy MOPR i jest osobą samotną, legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Dochód skarżącego to zasiłek stały w kwocie 444 zł. Skarżącemu udzielana jest pomoc w różnych formach o czym świadczy "karta zrealizowanych zasiłków 2006", z której wynika, że do końca grudnia 2006 r. skarżący otrzymał pomoc na łączną kwotę 8.505,57 zł. SKO podkreśliło, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom oraz możliwościom pomocy społecznej. Pomoc społeczna nie może pokrywać wszystkich zgłoszonych potrzeb podopiecznych lecz ma z założenia wspomagać ich własne środki i możliwości oraz ma nakłaniać tychże do współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Tymczasem skarżący nie współpracuje z MOPR w celu poprawy swojej sytuacji bytowej i materialnej. Organ zwrócił również uwagę, iż ustawodawca posłużył się pojęciem nieostrym "niezbędna potrzeba bytowa", którego interpretacja i ocena należy do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek. Na powyższe decyzje pismami z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A.G.. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 powyższej ustawy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów administracyjnych, a z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego (zakaz reformationis in peius). Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.- dalej ups). Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ups stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. W niniejszej sprawie przedmiotem jest świadczenie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, który zgodnie z art. 39 ust. 1 ups może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ups). Zawarte w przepisie przykładowe wyliczenie przeznaczeń zasiłku celowego nakazuje uznać, iż nie wszystkie wnioskowane potrzeby osób spełniających kryteria można zaliczyć do ww. kategorii, a więc nie zawsze będzie przyznany żądany zasiłek celowy. Przywołany wyżej przepis pozwala organom administracji publicznej czynić samodzielne ustalenia, czy zgłaszana potrzeba stanowi dla wnioskodawcy niezbędną potrzebę bytową. W związku z powyższym obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek jest w pierwszej kolejności dokonanie oceny, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy przyznanie skarżącemu wnioskowanej pomocy zmierzałoby do zaspokojenia jego niezbędnych potrzeb. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor MOPR odmówił przyznania wnioskodawcy pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na "zakup roweru rehabilitacyjnego – 40 % b.w. udział własny (640,00 zł), zakup roweru rehabilitacyjnego". Z uzasadnienie decyzji wynika, iż organ rozpoznając wniosek skarżącego rozważał jedynie kwestię czy istnieje możliwość zakupu przez skarżącego tańszego roweru rehabilitacyjnego pomijając kwestię czy rower ten jest mu niezbędny. Organ winien dokładnie wyjaśnić czy ze względu na chorobę skarżącego rower taki jest mu niezbędny, a zatem czy w jego przypadku będzie to niezbędna potrzeba życiowa. W sytuacji pozytywnego wyjaśnienia powyższych okoliczności organ powinien następnie ustalić czy skarżący nie ma możliwości bezpłatnego korzystania z takiego roweru. Dopiero po tych ustaleniach organ był uprawniony do rozpoznawania wniosku. W uzasadnieniu organ wskazuje, iż z rozmowy przeprowadzonej z pracownikiem PFRON wynika, że istnieje możliwość zminimalizowania kosztów zakupu roweru poprzez wybór znacznie tańszego roweru rehabilitacyjnego. W aktach brak jest jakiejkolwiek adnotacji pracownika MOPR o przeprowadzonej z pracownikiem PFRON rozmowy na temat możliwości zakupu przez skarżącego tańszego roweru rehabilitacyjnego. Niezależnie od powyższego jeżeli organ powołuje się na okoliczność, iż skarżący ma możliwość zakupu tańszego roweru to powinien wykazać, że taka możliwość faktycznie istnienie, a nie powoływać się jedynie na opinie pracownika PFRON. Ponadto w aktach brak jest również wniosku skarżącego nr [...] z dnia [...] r., który to wniosek został rozpoznany niniejszą decyzją. Swoim postępowaniem organ naruszył art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; ze zm. –dalej "kpa") zgodnie z którym organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor MOPR odmówił przyznania wnioskodawcy pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na "opłaty za energię elektryczną (dok. w posiadaniu MOPR)" wskazując, iż przedłożony rachunek za energie elektryczną był uregulowany, a zatem zaległości w powyższych opłatach wnioskodawca nie posiada. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym wynika, iż celem opłacenia przedstawionego rachunku musiał się zapożyczyć u osób trzecich. Zdaniem Sądu organ nie ustalił jakie jest faktyczne żądanie wniosku. Istotną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 128 i 140 kpa, jest jego odformalizowanie tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Stosownie do treści art. 61 § 1 kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 roku, sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości, co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. W przedmiotowej sprawie organ wbrew obowiązującym regułom, nie podjął kroków niezbędnych w celu ustalenia rzeczywistego żądania wniosku. Zdaniem Sądu obowiązkiem organu było co najmniej zwrócenie się do strony o sprecyzowanie żądania (art. 7-9 kpa ). Przepis art. 7 kpa wymaga załatwienia wniosku po myśli strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść. Jednocześnie art. 8 kpa nakazuje prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zgodnie z powyższym skoro skarżący przedłożył opłacony rachunek za energię elektryczną i jednocześnie oświadczył, iż aby go opłacić zapożyczył się u osób trzecich obowiązkiem organu było ustalenie faktycznej treści żądania. Organ powinien ustalić czy skarżący chce uzyskać zasiłek w wysokości wskazanej na rachunku aby pieniądze uzyskane w ten sposób przekazać następnie osobie trzeciej tytułem zaciągniętych zobowiązań na zapłatę rachunku czy też intencją skarżącego było uzyskanie pomocy na przyszłe płatności za energię elektryczną, a przedłożony rachunek miał wskazywać jedynie ewentualną wysokość zobowiązania. Ponadto w uzasadnieniu organ wskazał, iż MOPR nie ma obowiązku udzielania pomocy na opłacenie każdego rachunku. Powyższe nie ulega wątpliwości, ponieważ mamy tu do czynienia z decyzją uznaniową. Jednakże Dyrektor MOPR winien mieć na uwadze, iż fakultatywność i uznanie administracyjne nie oznacza pełnej dowolności i nie może prowadzić do urzędniczej samowoli. Także rozstrzygnięcie uznaniowe musi odpowiadać ogólnym kryteriom procedury administracyjnej i opierać się na sprawdzalnych, a więc zobiektywizowanych przesłankach. Organ powinien wyraźnie wskazać dlaczego w konkretnej sprawie odmawia przyznania zasiłku celowego. Decyzja Dyrektora MOPR z dnia [...] r. nr [...] odpowiada prawu. Organ słusznie zauważył, iż zakup sieciówki MZK nie należy do potrzeb uznawanych za niezbędne. Zakup sieciówki można by uznać za potrzebę niezbędną w sytuacji gdy skarżący przemieszczał się w poszukiwaniu pracy. Jednakże potrzeba powyższa mogłaby być zaspokojona poprzez przyznanie zasiłku na zakup jednorazowych biletów MZK. Skoro skarżący jest w wieku produkcyjnym, nie pracuje zawodowo, nie podejmuje prac dorywczych czy sezonowych oraz nie podejmuje prób znalezienia pracy konieczność zakupu biletu nie można uznać za niezbędną potrzebę. Pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wobec powyższego organ słusznie odmówił przyznania zasiłku celowego na zakup sieciówki MZK. Konsekwencją błędów w postępowaniu organu I instancji były także uchybienia w pracy organu odwoławczego, który oparł się w pełni na twierdzeniach zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, mimo że dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji, powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 kpa, co winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzony zgodnie z art. 107 § 3 kpa. SKO nie dokonało jednak tej kontroli w sposób prawidłowy i w uzasadnieniu decyzji, z obrazą art. 107 § 3 kpa, nie przedstawiło motywów, jakimi kierowało się przy wydawaniu nieprzychylnej dla strony decyzji. Istotą postępowania odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w pełnym jej zakresie. W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r.(sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Należy zauważyć, iż uzasadnienia decyzji SKO, oprócz opisu stanu faktycznego, posiadają identyczną treść. Brak jest jakichkolwiek cech wskazujących na indywidualne rozpoznanie każdej ze spraw. Organ w uzasadnieniu ograniczył się do ogólnikowych stwierdzeń, iż skarżący otrzymuje zasiłek stały w kwocie 444 zł, że skarżącemu udzielana jest pomoc w różnych formach oraz że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom oraz możliwościom pomocy społecznej. Organ zwrócił również uwagę, iż ustawodawca posłużył się pojęciem nieostrym "niezbędna potrzeba bytowa", którego interpretacja i ocena należy do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek. Stanowisko organu jest słuszne jednak z treści uzasadnienia nie wynika aby organ zbadał czy żądanie wnioskodawcy odpowiada celom i możliwościom pomocy społecznej oraz czy żądanie to można zaliczyć do "niezbędnej potrzeby bytowej". Zdaniem Sądu, jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności decyzji. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej oraz powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem- zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z podstawowych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, uwzględniwszy ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit c przywołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt I i II sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 ww. ustawy Sąd orzekła jak w pkt III sentencji wyroku. /-/ E. Makosz-Frymus /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski MZ