IV SA/Po 382/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprzeciwu G. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw Decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2020 r., nr [...], w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb S., położonej w P. przy ul. [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że decyzją nr [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta P., po rozpatrzeniu wniosku G. O., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb S., położonej w P. przy ul. [...]. W ocenie organu planowana inwestycja znajduje się na terenie objętym rozporządzeniem Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2007 r., zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K.. Zdaniem organu powyższe rozporządzenie jest aktem wiążącym, co oznacza, że niemożliwym było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Odwołanie od powyższej wniósł G. O.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione odwołanie przywołało w pierwszej kolejności treść art. 138 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1690 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") oraz wskazano, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W ocenie Kolegium rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunków zabudowy dla danej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. i działanie takie w oczywisty sposób naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż od ewentualnej decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, nie służyłoby już odwołanie w toku instancji. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że rozporządzenie Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nie obowiązuje i tym samym nie może stanowić podstawy prawnej odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ponieważ była to jedyna podstawa odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy obowiązkiem organu I instancji jest odniesienie się merytorycznie do wniosku. Jak podkreślono odniesienie się merytorycznie do wniosku o ustalenia warunków zabudowy stanowiłoby rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł G. O. podnosząc zarzuty naruszenia art. 138 § 2 oraz art. 136 § 1 K.p.a. W ocenie skarżącego organ odwoławczy miał możliwość zastosowania art. 136 K.p.a., celem wydania decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, a wydanie decyzji kasacyjnej przedłuży jedynie postępowanie. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując swe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a. W kontrolowanej sprawie tutejszy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa w stopniu, który powodowałby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego – organ odwoławczy zastosował w sposób prawidłowy przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tego rodzaju nowych kwestii, chyba że prowadzą one do powstania nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej ostatniej sytuacji organ odwoławczy powinien wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, że decyzja wydana w pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Możliwości te są dodatkowo ograniczone ze względu na treść art. 138 § 2b K.p.a., zgodnie z którym przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 K.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 K.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 K.p.a.). Przy czym przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 K.p.a.). Organ odwoławczy, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136. W innych przypadkach Kodeks wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy, albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Zarazem jednak organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a Kolegium dostatecznie wyjaśniło, na czym polegało naruszenie przepisów postępowania w zaskarżonej decyzji oraz wskazało na okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, których nie wyjaśnił Prezydent Miasta P. odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po pierwsze, według organu odwoławczego, organ I instancji błędnie uznał kolejny raz, że odmowę ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie uzasadnia przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 dalej jako: "u.p.z.p." albo "ustawa") poprzez niezgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, tj. z rozporządzeniem Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], zmieniającym rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. – K. w P. , a także z przepisami prawa ochrony środowiska w zakresie ochrony przed ponadnormatywnym hałasem. Po drugie, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji dopuścił się uchybienia przepisom postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 L.p.a.), gdyż oparł się na niekompletnym i nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym. Organ odwoławczy stwierdził, że nie może wydać decyzji rozstrzygającej co do istoty i ustalić warunków zabudowy, bowiem naruszałoby to zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kolegium argumentowało, że wydanie takiej decyzji wymagałoby przeprowadzenia postępowania przez organ II instancji praktycznie w całości. Dotyczyłoby to m.in. opracowania projektu decyzji merytorycznej, sporządzenia analizy urbanistycznej, sporządzenia prawidłowych załączników do decyzji, czy też zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania celem realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Organ odwoławczy podniósł przy tym, że przedłożona analiza nie może być uwzględniona, bowiem nie zbadano w niej w sposób właściwy wszystkich parametrów zabudowy. Ta ostatnia uwaga jest wprawdzie zbyt lakoniczna, jednak nie przekreśla pozostałych zastrzeżeń organu odwoławczego. Sąd podziel powyższe zastrzeżenia wskazując, że analiza przepisów art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1-5 i art. 53 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Tutejszy Sąd zdaje sobie sprawę z różnych stanowisk, prezentowanych w orzecznictwie, co od dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy przez organ drugiej instancji w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji wydał decyzję odmowną w tym przedmiocie. Niemniej jednak Sąd, co do zasady, podziela ten prezentowany w judykaturze kierunek orzeczniczy, zgodnie z którym brak jest możliwości wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy po raz pierwszy przez organ odwoławczy (patrz: synteza poglądów przedstawiona w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3106/20, dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto przy tym zauważyć, że nawet rozszerzenie kompetencji organu odwoławczego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na podstawie znowelizowanego art. 136 § 2 i 3 K.p.a. natrafia na ograniczenie w postaci art. 136 ust. 4 K.p.a., który stanowi, że przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Kolejnym takim przepisem może być art. 15 K.p.a. statuujący zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji i ewentualne dokonanie odpowiednich uzgodnień, a w konsekwencji wydanie decyzji spowoduje, że sprawa nie będzie dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne, co jest niezgodne z przywołaną zasadą (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2904/18, dostępny jw.). W związku z powyższym, w sytuacji gdy Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie nie ziściły się przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy z powodu niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) nie pozostawało organowi odwoławczemu nic innego, jak wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Podsumowując, należy stwierdzić, że wskazane przez organ II instancji okoliczności faktyczne i prawne stanowiły przeszkodę dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji. Podane przez Kolegium uchybienia organu I instancji wskazywały na zaistnienie warunków do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Stwierdzone przez Sąd, po stornie organu odwoławczego, uchybienia procesowe nie zostały uznane za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostały zatem spełnione przesłanki do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. W takiej sytuacji uprawnione było stanowisko organu odwoławczego co do tego, że zastosowanie instytucji reformacji (wydanie rozstrzygnięcia kasacyjno-refomatoryjnego) prowadziłoby do naruszania zasady dwuinstancyjności postępowania. Wobec tego wydanie decyzji kasacyjnej w tej sprawie nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należało oddalić sprzeciw. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.