IV SA/Po 386/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz (spr. ) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę w całości IV SA/Po 386/18 UZASADNIENIE Pismem z dnia 09.03.2017r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie (dalej: "PINB w Krotoszynie") zawiadomił o terminie kontroli na nieruchomości w Krotoszynie przy ul. [...] (dz. nr [...]), której celem będzie sprawdzenie przestrzegania przepisów prawa w związku z wykonaną przebudową i rozbudową budynku usługowego zlokalizowanego na ww. nieruchomości. Podczas przeprowadzonej w dniu 28.03.2017r. kontroli PINB w Krotoszynie ustalił, że do budynku usługowego od strony elewacji południowej został dobudowany budynek garażowy, który nie jest połączony konstrukcyjnie z istniejącym już budynkiem usługowym. Budynek garażowy posiada wymiary 15,7 x 14,9m i wysokość od ok. 5,67 do ok. 6,64m w środku budynku. Budynek ten posiada stopy fundamentowe, w których zakotwione są słupy stalowe, posiada pięć ram stalowych oraz dziesięć słupów stalowych. W budynku znajduje się pięć bram wjazdowych od strony zachodniej. Ścianę północną obiektu stanowi ściana istniejącego już budynku usługowego, do którego obiekt jest dobudowany. Posiada dach jednospadowy o konstrukcji stalowej kryty płytą warstwową. W protokole z kontroli zapisano, że na wykonanie ww. obiektu nie zostało przedłożone pozwolenie na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym. Po dokonaniu ww. kontroli PINB w Krotoszynie pismem z dnia 28.04.2017r. znak: [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy budynku garażowego dobudowanego od strony elewacji południowej do budynku usługowego zlokalizowanego na nieruchomości w Krotoszynie przy ul. [...] (dz. nr [...]). Następnie pismem z dnia 12.05.2017r. PINB w Krotoszynie zwrócił się do Burmistrza Krotoszyna z prośbą o udzielenie informacji czy w posiadanych przez tamtejszy organ rejestrach widnieje pozwolenia na budowę budynku usługowego zlokalizowanego na działce nr [...]. W odpowiedzi, pismem z dnia 22.05.2017r. znak: GP.6730.38.2017, Burmistrz Krotoszyna wskazał, że w posiadanych rejestrach nie odnaleziono wpisów dotyczących udzielonych pozwoleń na budowę dla działki nr [...] w miejscowości Krotoszyn przy ul. [...]ej 8. PINB w Krotoszynie postanowieniem z 17.07.2018r. nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j,t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. Zmianami, dalej p.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r, poz. 23 z późn. Zmianami, dalej k.p.a.), w związku z samowolną budową budynku garażowego, dobudowanego do budynku biurowego (tzw. "budynku usługowego") od strony elewacji południowej, na nieruchomości w Krotoszynie przy ul. [...]ej 8, (działka nr [...]), zobowiązał właściciela nieruchomości [...]a [...]a (dalej jako: "skarżący") do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych obejmujących budowę budynku garażowego, dobudowanego do budynku biurowego (tzw. "budynku usługowego") od strony elewacji południowej, bez wymaganego pozwolenia na budowę, na nieruchomości położonej w Krotoszynie przy ul. [...]ej 8 (działka nr [...]) oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 listopada 2017 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza Krotoszyna; dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 p.b.; do projektu architektoniczno budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3, pkt. 2, tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b. aktualnym na dzień opracowania projektu (zaświadczenie wydane przez właściwą izbę samorządu zawodowego potwierdzające wpis osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie na listę członków tej izby, z określonym w nim terminem ważności) i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zażalenie na ww. postanowienie, pismem z dnia 26.07.2017r. uzupełnionym w dniu 17.08.2017r., złożył skarżący z zachowaniem ustawowego terminu. W ww. zażaleniu zawarty został także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, po którego rozpatrzeniu PINB w Krotoszynie postanowieniem z dnia 21.08.2017r. znak: [...] odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej wstrzymania prowadzenia robót budowlanych obejmujących budowę budynku garażowego dobudowanego do budynku usługowego na nieruchomości przy ul. [...]ej 8 w Krotoszynie (dz. nr [...]) oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej przedstawienia dokumentów wymienionych w pkt 1 i 2 postanowienia. Pismem z dnia 06.12.2017r. znak: [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Krotoszynie z prośbą o udzielenie informacji, czy skarżący uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku garażowego dobudowanego do budynku usługowego na przedmiotowej nieruchomości, bądź też czy dokonał zgłoszenia zamiaru jego wykonania. W odpowiedzi, pismem z dnia 15.12.2017r. znak: [...] Starosta Krotoszyński wskazał, że skarżący nie uzyskał pozwolenia na budowę na wykonanie budynku garażowego. WWINB postanowieniem z 06.02.2018r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza Krotoszyna i w to miejsce orzekł o obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza Krotoszyna oraz w części dotyczącej terminu przedłożenia dokumentów i w to miejsce orzekam o obowiązku ich przedłożenia do dnia 31 maja 2018r., a w pozostałej części utrzymuję zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ustaleniami organu I instancji wykonany na przedmiotowej nieruchomości budynek garażowy, został dobudowany do istniejącego już budynku usługowego, lecz nie są one powiązane ze sobą konstrukcyjnie, co powoduje, że prawidłowym było prowadzenie postępowanie w stosunku do budynku garażowego jako samodzielnego obiektu. Ponadto w dniu kontroli organ ustalił, iż w budynku prowadzone były roboty wykończeniowe. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie wykonany obiekt budowlany stanowi budynek, gdyż posiada przegrody budowlane oraz posiada fundamenty (żelbetowe stopy fundamentowe) i dach. Zatem organ I instancji prawidłowo uznał, że wykonany budynek garażowy spełnia definicje obiektu budowlanego. W ocenie WWINB prawidłowe było wydanie przez PINB w Krotoszynie zaskarżonego postanowienia, stosując przy tym procedurę zawartą w art. 48 p.b., gdyż budynek garażowy, zlokalizowany na działce nr [...], wykonany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z księgi wieczystej nr [...], dotyczącej działki nr [...] w Krotoszynie, wynika, że właścicielem tej nieruchomości jest skarżący, co powoduje, że prawidłowym było również jego wskazanie jako adresata nałożonego, zaskarżonym postanowieniem, obowiązku. Nieprawidłowym działaniem organu I instancji było jednak nałożenie na skarżącego obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Krotoszyna, gdyż zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. organ nakłada obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy wskazał, że PINB w Krotoszynie umknęła zmiana przepisu zawartego w art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b., a więc obowiązek nałożony na inwestora tj. przedłożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza Krotoszyna nie znajduje uzasadnienia w niniejszej sprawie, co w konsekwencji powoduje, że należało uchylić zaskarżone postanowienie w części dotyczącej ww. obowiązku i w to miejsce orzec o obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza Krotoszyna. W zaskarżonym postanowieniu PINB w Krotoszynie wskazał termin wykonania nałożonego na skarżącego obowiązku tj. do dnia 30.11.2017r. W związku jednak z faktem iż termin ten upłynął w toku postępowania odwoławczego jak i też faktem wstrzymania przez organ I instancji wykonania zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej przedłożenia określonych, to w ocenie WWINB termin ten należało zmienić w celu umożliwienia inwestorowi na zrealizowanie obowiązku, który został nałożony zaskarżonym postanowieniem. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego wskazując, że nakłada ono na niego obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy jednak w uzasadnieniu decyzji mowa jest o dobudowie budynku do istniejącej zabudowy. Wskazał, że przedstawienie takich warunków jest nieadekwatne do sytuacji, która ma miejsce z uwagi na fakt, że zarówno w stanie rzeczywistym jak i w projekcie nie ma mowy o dobudowie jakiejkolwiek tylko o przebudowie i rozbudowie. Co ważne prawo budowlane nie precyzuje takiego terminu jak dobudowa. WWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia postanowienia organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach. Materialnoprawną podstawą zaskarżonych postanowień były ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j,t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. P.b.: "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". W art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. ustawodawca wskazał, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie "wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b. "organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia". W art. 48 ust. 2 ustawodawca przewidział jednak możliwość zalegalizowania wykonanego obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę w sytuacji ,jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych". Z treści przepisu zawartego w art. 48 ust. 3 p.b. wynika natomiast że "w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) )zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji t warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2". Organy słusznie uznały, że skoro przedmiotowy budynek garażowy posiada wymiary ok. 15,64m x 14,90m, co daje powierzchnię zabudowy 233,036m2, to przepis zawarty w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż budowa ww. obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że na wykonanie ww. budynku garażowego inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i też nie dokonał zgłoszenia tego faktu właściwemu organowi, co potwierdził WWINB w toku prowadzonego postępowania. W związku z faktem braku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, organ I instancji zobligowany był do wszczęcia postępowania legalizacyjnego ww. budynku garażowego w trybie art. 48 p.b. W ocenie Sądu organy właściwe w sprawie wydania kwestionowanego postanowienia zasadnie stanęły na stanowisku, że wykonanie budynku garażowego (o wymiarach ok. 15,64 m x 14,90 m), zlokalizowanego na działce nr [...] wymagało pozwolenia na budowę, którego bezspornie inwestor nie posiadał. Pojęcie obiektu budowlanego zawarto została w art. 3 pkt 1 p.b. zgodnie z treścią którego jest to "budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych". W art. 3 pkt 2 p.b. ustawodawca wskazał natomiast, że pod pojęciem budynku należy rozumieć "taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". W niniejszej sprawie wykonany obiekt budowlany stanowi budynek, gdyż posiada przegrody budowlane oraz posiada fundamenty (żelbetowe stopy fundamentowe) i dach. Zatem organ I instancji prawidłowo uznał, że wykonany budynek garażowy spełnia definicje obiektu budowlanego. Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt został dobudowany do istniejącego budynku, jednak nie jest z nim związany konstrukcyjnie, co powoduje, że należy go postrzegać jako samodzielny obiekt. Skarżący nie posiada pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, więc zasadne było prowadzenie przez organ postępowania legalizacyjnego z art. 48 p.b. Skarżący wraz z zażaleniem przedstawił mapę sytuacyjną z 2000 r., wskazując że już wtedy przedmiotowy budynek istniał. Sąd zauważa jednak, że budynek ten ma inne wymiary, niż istniejący obecnie. Na mapie z 2000r. część budynku od południowej strony ma szerokość około 12 metrów. Budynek garażowy w przedmiotowej sprawie obecnie ma szerokość ok. 14,90 m. Oznacza to, że budynek ten, nawet jeśli istniał już w 2000 roku, to został co najmniej rozbudowany, na co również wymagane jest pozwolenie na budowę. Sąd wskazuje również, że w aktach sprawy znajduje się mapa do celów projektowych podpisana przez geodetę Sławomira Piotrowskiego. Na mapie tej znajduje się adnotacja, że w dniu 2 listopada 2015 r. wpisano operat techniczny do ewidencji materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na przedmiotowej mapie nie został wrysowany budynek, na którego istnienie powołuje się skarżący. Należy uznać, że nawet jeśli w tym miejscu na działce nr [...] istniał w 2000r. jakiś budynek, to nie można przyjąć za prawdopodobne, że istniał on nadal w 2015 r., skoro nie został uwzględniony w ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sąd wskazuje więc, że skoro w 2015 r. przedmiotowy budynek garażowy nie istniał, a w roku 2018 r. istnieje, to musiał zostać zbudowany. Jeżeli obiekt, o którym mowa powyżej, został zrealizowany bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę, to organy w niniejszej sprawie zasadnie przystąpiły do badania, czy ww. budowa realizowana bez pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Właściwy organ jest bowiem zobowiązany, w myśl art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., przeprowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Dopiero wówczas, gdy się okaże, że nie ma prawnych warunków do legalizacji obiektu, organ może orzec jego rozbiórkę. Z księgi wieczystej nr [...], dotyczącej działki nr [...] w Krotoszynie, wynika, że właścicielem tej nieruchomości jest skarżący, co powoduje, że prawidłowym było również jego wskazanie jako adresata nałożonego, zaskarżonym postanowieniem, obowiązku. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.