IV SA/Po 386/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 stycznia 2023 r. Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. S.A. z siedzibą w K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta K. decyzją z dnia 28 września 2022 roku, znak: [...], działając na podstawie art. 5, art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 roku, poz. 1326 ze zm., dalej: "u.o.g.r.l."), po rozpatrzeniu wniosku P. S.A., uznał za zakończoną rekultywację gruntów o kierunku wodnym na części terenów pogórniczych zbiornika wodnego w wyrobisku końcowym Likwidowanego Zakładu G. położonych na terenie gminy K. o powierzchni 165,3419ha na działkach: [...] W dniu 19 października 2022 roku do organu I instancji wpłynęło odwołanie Gminy K. reprezentowanej przez Burmistrza Gminy K. . Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2023 roku, Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 roku, poz. 2000; dalej: k.p.a.), zawiesiło niniejsze postępowanie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że jak stanowi art. 97 § 1 pkt 4, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kolegium wskazało, że w dniu 7 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł wyrokiem o stwierdzeniu nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 stycznia 2022 roku, Nr [...] (sygn. akt II SA/Po 235/22, LEX nr 3365059). Decyzja organu odwoławczego dotyczyła decyzji Starosty K. z dnia 8 marca 2021 roku, znak: [...], w przedmiocie uznania za zakończoną rekultywację gruntów o kierunku wodnym dla gruntów położonych na części terenów pogórniczych w wyrobisku końcowym likwidowanego Zakładu G. na terenie gminy K. o pow. 242,1941 ha: w obrębie S. na części działek nr [...] oraz: w obrębie K. na części działek nr [...] a zapadła w wyniku rozpoznania odwołania Gminy K. . W uzasadnieniu przywołanego wyroku uznano, że opinia jako forma uzgodnienia, o którym mowa w art. 106 k.p.a., jest prawną formą wpływania przez organ opiniujący na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ prowadzący postępowanie. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ocenił, że wyznaczenie w organowi Gminy (Burmistrzowi) roli organu opiniującego (art. 106 k.p.a.) nie pozwala na dochodzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego ochrony interesu prawnego w postępowaniu jako strona, a odwołanie wywiedzione przez Gminę K. z tego względu winno zostać uznane za niedopuszczalne. Wskazane orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu stało się przedmiotem skarg kasacyjnych, wywiedzionych zarówno przez organ odwoławczy, jak też przez Gminę K. . Na chwilę obecną sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W ocenie Kolegium z uwagi na identyczną sytuację, a mianowicie wydanie decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną, zaskarżoną następnie wyłącznie przez Gminę K. , względem którego to podmiotu orzeczono o braku uprawnień do bycia stroną w tego rodzaju postępowaniu, zasadnym było zawieszenie niniejszej sprawy do czasu zakończenia ww. postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W dniu 9 lutego 2023 roku do tut. Kolegium wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez P. S.A. z siedzibą w K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy ww. postanowienie Kolegium z 27 stycznia 2023 r. W ocenie Kolegium spór powstały wokół zagadnienia, czy Gmina K. może występować jako strona postępowania w sprawie o uznanie rekultywacji za zakończoną w przypadku, gdy z jednej strony Burmistrz Gminy K. jest organem opiniującym, a z drugiej - Gmina ta jest właścicielem działek położonych na rekultywowanym terenie, stanowi przeszkodę w rozpoznaniu odwołania wystosowanego przez Gminę K. w omawianej sprawie. Kolegium wskazało, że w niniejszym postępowaniu powstało zagadnienie prawne w kontekście prawa materialnego, które następnie wiąże się z materią prawa procesowego. Posiadanie przymiotu strony oceniane jest w oparciu o treść normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Zagadnienie wstępne dotyczy w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania. Pismem z dnia 24 kwietnia 2023 r. P. S.A. z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. postanowienie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), przez błędne przyjęcie, że zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania może być sprawa sądowoadministracyjna zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w związku z wniesionymi skargami kasacyjnymi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2022 r. (sygn. akt: II SA/Po 235/22) odnosząca się do decyzji SKO w K. z dnia 28 stycznia 2022 (nr [...]), która zapadła w innym postępowaniu administracyjnym, gdy tymczasem organ nie wykazał istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy sądowoadministracyjnej dotyczącej decyzji ostatecznej z dnia 28 stycznia 2022 r. a wynikiem sprawy administracyjnej wszczętej w wyniku odrębnego wniosku Spółki z dnia 8 marca 2022 r.; 2. art. 12 k.p.a., normującego zasadę szybkości i prostoty postępowania w myśl której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, tymczasem Organ pomimo dysponowania należytym materiałem dowodowym i kompetencją do merytorycznego rozpoznania odwołania, wstrzymał rozstrzygnięcie sprawy z powodu okoliczności, które nie mają bezpośredniego wpływu na wydanie decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończone w zakresie obszaru objętego wnioskiem Spółki z dnia 8 marca 2022 r.; 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności i prawdy obiektywnej, przejawiające się wydaniem postanowienia, które nie odpowiada prawu bowiem zostało podjęte pomimo braku przesłanek do zastosowania instytucji obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 3 kwietnia 2023 r., nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Kolegium z 27 stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odwołania Gminy K. od decyzji Starosty K. z dnia 28 września 2022 roku, znak: [...] o uznaniu rekultywacji gruntów o kierunku wodnym na części terenów pogórniczych zbiornika wodnego w wyrobisku końcowym Likwidowanego Zakładu G. za zakończoną. Sąd wskazuje, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości zastosowania przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawieszenie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszym postępowaniu Starosta K. wydał w dniu 28 września 2022 r. decyzję (na wniosek P. S.A.) o uznaniu za zakończoną rekultywację gruntów w kierunku wodnym na części terenów pogórniczych zbiornika wodnego w wyrobisku końcowym Likwidowanego Zakładu G. na terenie gminy K. . Od tej decyzji odwołanie złożył Burmistrz Gminy K. . Kolegium rozpoznając odwołanie postanowiło zawiesić postępowanie administracyjne z uwagi na fakt, że Starosta K. w dniu 7 lipca 2022 r. wydał podobną decyzję w odniesieniu do innych działek na terenie gminy K. . Na skutek kontroli sądowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem II SA/Po 235/22 z 7 lipca 2022 r. stwierdził nieważność tej decyzji. Istotą tego rozstrzygnięcia był fakt, że gmina K. była zarówno organem opiniującym w sprawie, jak i właścicielem terenów, których dotyczyła decyzja. W ocenie WSA Gmina K. nie posiadała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną postępowania administracyjnego dotyczącego rekultywacji gruntów. Kwestia tego, czy gmina może występować w sprawie jako strona jest aktualnie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego na skutek wywiedzionych skarg kasacyjnych w tym postępowaniu. W powyższych okolicznościach Kolegium uznało, że rozpoznanie skargi kasacyjnej w podobnej sprawie (dotyczącej jedynie innych działek) w innym postępowaniu administracyjnym jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy w tym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu przedmiotowe postępowanie zostało bezzasadnie zawieszone. Należy wyjaśnić, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści. Istota prejudycjalności wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, a więc zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na rodzaj rozstrzygnięcia, czy treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego. Rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyżej opisanym odrębnym postępowaniu niewątpliwie nadałoby kierunek rozstrzygnięciu w przedmiotowym postępowaniu w zakresie tego, czy gmina K. ma przymiot strony, czy też nie. Niemniej rozstrzygnięcie tej kwestii jest tylko pośrednio powiązane z przedmiotową sprawą w niniejszym postępowaniu i brak tego rozstrzygnięcia NSA nie jest bezwzględną przeszkodą, uniemożliwiającą wydanie w niniejszej sprawie decyzji merytorycznej, bądź postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania (w przypadku uznania braku przymiotu strony gminy K. ). Zagadnieniem wstępnym jest kwestia, która musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie główne. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. II OSK 953/22). Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza jakiekolwiek (zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne lub procesowe) zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji lub postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Istotny jest tu fakt, że na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. VII SA/Wa 603/22). Podsumowując Sąd wskazuje, że owszem rozstrzygnięcie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym przesądzi, czy w niniejszej sprawie można wydać decyzję merytoryczną, czy należy stwierdzić niedopuszczalność odwołania gminy K. . Rozstrzygnięcie to jednak nie uniemożliwia Kolegium wydania w niniejszej sprawie decyzji merytorycznej lub postanowienia o charakterze procesowym (stwierdzenie niedopuszczalności odwołania), w związku z czym nie ma charakteru wstępnego i nie uzasadnia zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.