IV SA/Po 387/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. W. kwotę [...]złotych (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P.P.H.U. K. W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Burmistrz Gminy K. cofnął zezwolenie nr I [...] na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18 % przeznaczonych do spożycia poza sklepem pod adresem: K. ul. [...]. Cofnięcie spowodowane było podaniem fałszywych danych w oświadczeniu o wartości sprzedaży alkoholu, co spowodowało błędne obliczenie opłaty z tytułu korzystania z zezwolenia. Dalej organ wskazał, że powyższą decyzję zaskarżyła K. W. wnosząc o zaniechanie procedury cofnięcia zezwolenia, ze względu na to, że podanie nieprawdziwych danych nie było celowe, zamiast podać wartość sprzedaży alkoholu, podała roczne zestawienie zakupu alkoholu w hurtowni. Organ wskazał, iż przeprowadzając kontrolę dokumentacji księgowej organ I instancji ustalił niezgodność wartości sprzedaży napojów alkoholowych podanej przez przedsiębiorcę w oświadczeniu złożonym w styczniu 2015 r. z kwotą wykazaną podczas kontroli. Z akt sprawy wynika, że przedstawiona w oświadczeniu wartość sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa wynosiła [...] zł. Jednakże z przeprowadzonej kontroli wynika, że wartość sprzedaży tego rodzaju alkoholu wynosiła [...] zł. Organ wyjaśnił, że przedsiębiorca, podając fałszywe dane dotyczące wartości sprzedaży alkoholu tłumaczy się, iż składając oświadczenie do Urzędu Miasta i Gminy w K. o wartości sprzedaży alkoholu w roku 2014, podała omyłkowo roczne zestawienie zakupu alkoholu w hurtowni. W ocenie organu tłumaczenie powyższe przez przedsiębiorcę jest niezrozumiałe i nie do przyjęcia, chociażby z tego względu, że nie pierwszy raz składała takie oświadczenie. Organ podniósł, iż podanie nieprawidłowych danych daje podstawy do cofnięcia zezwolenia. Poza tym, należy wyjaśnić, że przedsiębiorca sprzedający alkohol, winien zapoznać się z obowiązującymi przepisami w tym zakresie, a co za tym idzie, ciążącymi na nim obowiązkami. Zaznaczyć należy, że przedsiębiorca, prowadząc sprzedaż alkoholu winien prowadzić swoją działalność w sposób profesjonalny, rzetelny z dochowaniem wszelkiej staranności. Również dotyczy to składania oświadczenia o wielkości sprzedaży alkoholu za rok ubiegły. W przeciwnym razie, podanie nieprawdziwych danych o wartości sprzedaży alkoholu, zgodnie z przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości(...) nakazuje organowi wydającemu zezwolenie na sprzedaż alkoholu, cofnąć to zezwolenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, oparty na słownikowej definicji, iż "fałszować" oznacza "przedstawić coś niezgodnie z prawdą, zniekształcać" Na gruncie prawa administracyjnego nie ma znaczenia fakt, czy fałszywość zeznania ma charakter świadomy czy nieświadomy. Z kolei z wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2004 r. sygn. akt II SA/Po 1125/02 wynika, że jako dane fałszywe należy rozumieć dane nieodpowiadające rzeczywistości. Zatem wyrazem należytej staranności jest obowiązek zgłoszenia przez przedsiębiorcę w oświadczeniu o wartości sprzedaży alkoholu rzetelnego oświadczenia, zgodnego z prawdą. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła K. W. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako "Kpa") poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, przejawiające się w błędnym ustaleniu stanu faktycznego, - art. 77 § 1 Kpa poprzez naruszenie ustawowego obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przed rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej decyzją, - art. 138 § 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Gminy K. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że w sprawie pomyłka co do wartości sprzedaży za rok 2014 w żadem sposób nie wpłynęła na zaniżenie opłaty z tytułu zezwolenia. Dalej skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych podlega cofnięciu w przypadku przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym jest mowa w art. 111 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przepis ten stanowi, że przedsiębiorcy, prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są obowiązani do złożenia pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim. Przy czym od uzyskanej wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych ustawodawca uzależnił wysokość pobieranych przez gminę opłat, o czym stanowią art. 111 ust. 5-6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Skarżąca zauważyła, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych istotnie, jak uzasadniał organ administracyjny, dominuje pogląd, oparty na słownikowej definicji, iż "fałszować" oznacza "przedstawiać coś niezgodnie z prawdą, zniekształcać". Z kolei przymiotnik "fałszywy" oznacza niezgodny z prawdą, błędny (za Uniwersalnym Słownikiem Języka Polskiego pod red. S. Dubisza, tom I, Warszawa 2006 r., str. 877-878). Jasne jest też w niniejszej sprawie, że skarżąca będąc przedsiębiorcą, powinna w profesjonalny sposób prowadzić działalność gospodarczą oraz posiadać niezbędną wiedzę na temat zasad prowadzenia tej działalności. Jednakże w niniejszej sprawie niezwykle istotne jest, że skarżąca zapłaciła opłatę od zezwolenia w odpowiedniej wysokości, niezależnie od błędu popełnionego w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2015 r. Jak wynika z wyżej wymienionych przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi skarżąca winna była uiścić opłatę stałą ze względu na nieprzekroczenie progu sprzedaży [...] zł i [...] zł dla napojów alkoholowych powyżej 18%. Wykazana w wyniku kontroli nieprawidłowość nie miała zatem żadnego wpływu na wysokość tej opłaty. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie organ II instancji winien był wziąć pod uwagę okoliczność, że skoro błąd skarżącej nie ma żadnego wpływu na fiskalne cele przewidziane w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi to sankcja w postaci cofnięcia zezwolenia jest nieadekwatna do celu wskazanego w ustawie. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organ administracyjny powinien był rozważyć w kontekście aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych (uchwała NSA z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II GPS 2/07, wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt II GSK 149/06, Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Po 685/15) powyższe kwestie i uznać, jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych niniejszą sprawę za kazus nieadekwatności pomiędzy dolegliwością prawnej interwencji podjętej w imię dobra wspólnego, a celem jakiemu służy ta interwencja. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i oświadczył, że przepis art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy należy interpretować nie tylko stosując wykładnię językową. Organ błędnie założył, iż podanie innych danych doprowadziło do zaniżenia wysokości należnej opłaty, natomiast w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taka sytuacją. Podtrzymał, że skarżąca podając wartość sprzedaży, podała wartość zakupu alkoholu z hurtowni. Błąd jeżeli chodzi o dwie kategorie sprzedawanych alkoholi rzędu około [...] zł wynika najprawdopodobniej z niezestawienia jakiejś faktury. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 "Ppsa", w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Gminy K. o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18 % przeznaczonych do spożycia poza sklepem pod adresem: K. ul. [...]. Podstawę materialnoprawną zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowił przepis art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm. – dalej "ustawa"). W myśl tego przepisu, zezwolenie na sprzedaż alkoholu cofa się w przypadku przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4. Stosownie do art.111 ust. 4 ustawy, przedsiębiorcy, prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są obowiązani do złożenia, do dnia 31 stycznia, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2398/14, że omawiany przepis przewidujący bezwzględną sankcję cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu w przypadku przedstawienia przez przedsiębiorcę fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4, zawierającym wartość sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim, ma na celu nieuszczuplanie wpływów gminy z opłat pobieranych od sprzedawców alkoholu, a to dla sfinansowania celów związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu (art. 41 ust. 1 ustawy). Wysokość wpływów do budżetu gminy z tytułu tych opłat w prosty sposób uzależniona jest od wielkości sprzedaży alkoholu w poprzednim roku kalendarzowym. Zatem, zaniżenie przez sprzedawcę wartości sprzedaży alkoholu, skutkuje zmniejszeniem wspomnianych wpływów do budżetu gminy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, z czym należy się całkowicie zgodzić, że na gruncie przepisu art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie każdy przypadek podania przez przedsiębiorcę niezgodnej z rzeczywistością wartości sprzedaży alkoholu dla celów wyliczenia omawianej opłaty uzasadnia zastosowanie sankcji cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Aby sankcja ta mogła być zastosowana, podanie przez przedsiębiorcę niezgodnej z rzeczywistością wartości sprzedaży alkoholu musi mieć kwalifikowany charakter, jako przejaw przedstawienia fałszywych danych. Ma to miejsce w sytuacji świadomego wprowadzenia w błąd organu przez przedsiębiorcę, co do wartości sprzedanego alkoholu, mimo posiadania wiedzy co do ich niezgodności ze stanem rzeczywistym. Sąd zaznaczył, iż nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą proporcjonalności przyjętą w art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP byłoby cofanie zezwolenia w każdym przypadku podania fałszywych danych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zasada proporcjonalności jest powszechną zasadą prawa obowiązującą w cywilizowanych krajach świata. W prawie europejskim jest zasadą traktatową, przy czym reguły stosowania tej zasady objęte zostały protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Na tę zasadę powołują się często trybunały europejskie, a także Trybunał Konstytucyjny. Niejednokrotnie, nie mówiąc wprost o tej zasadzie, odwołuje się do niej poprzez wskazanie konieczności wyważenia interesów lub zachowania proporcji między celem, który chce się osiągnąć a środkami, które mają służyć osiągnięciu tego celu. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył ponadto, że w świetle wykształconych zasad wykładni przepisów prawa, zwłaszcza, gdy wiąże się to wymierzeniem sankcji o charakterze publicznoprawnym, w pierwszej kolejności treść przepisu w zakresie powinności zachowania się zgodnego z nim przez jego adresata, wyznacza treść słowna (semantyczna) słów i wyrażeń użytych w tym przepisie (wykładnia językowa). Użycie w przepisie art. 18 ust. 10 pkt 5 cytowanej ustawy, mającym wysoce sankcyjny charakter za jego naruszenie, wyrazów "przedstawienie fałszywych danych" nie pozwala na bezrefleksyjne przyjęcie, że ta treść jest w pełni tożsama z "przedstawieniem nieprawdziwych danych". Innymi słowy, dla celów zastosowania sankcji cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu w przepisie art. 18 ust. 10 pkt 5 omawianej ustawy użyte wyrazy "przedstawienie fałszywych danych" oznacza nie tylko obiektywną niezgodność z rzeczywistością danego oświadczenia, ale także świadomość takiego zachowania po stronie przedsiębiorcy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z powyższych względów organy orzekające w niniejszej sprawie nie powinny się ograniczać wyłącznie do ustalenia okoliczności niezgodności oświadczenia o wysokości sprzedaży, a faktyczną sprzedażą ale mając na uwadze art. 7 i 77 Kpa, powinny podjąć działania celem ustalenia czy skarżąca świadomie podała nieprawdziwe dane m.in. w celu poniesienia niższych opłat w związku z posiadanym zezwoleniem na sprzedaż alkoholu. W szczególności zwrócić należy uwagę na art. 7 Kpa w myśl którego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazać należy, że w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżąca wskazała, że wartość sprzedaży napojów o zawartości powyżej 18 % alkoholu w roku 2014 wyniosła [...] zł . Z protokołu kontroli uzupełniającej z dnia [...] listopada 2015r. wynika natomiast, że wartość sprzedaży to kwota [...]zł w tym wartość zakupu alkoholu z hurtowni to kwota [...]zł. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia powyższych przepisów poprzez ograniczenie się do ustalenia faktu niezgodności danych w złożonym oświadczeniu, a faktyczną wartością sprzedaży bez ustalenia czy powyższa rozbieżność wynika ze świadomego działania przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych. Nie wskazały także czy podanie przez skarżącą nieprawidłowej wartości sprzedaży miało wpływ na wysokość opłaty. Na koniec Sąd wskazuje, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał wartość sprzedaży przez K. W. napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa podczas gdy przedmiotem postępowania jest cofnięcie zezwolenia nr I [...] na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18 %. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie organ z uwzględnieniem uwag poczynionych w niniejszym uzasadnieniu ustali ( po przesłuchaniu skarżącej i zbadaniu stosownych dokumentów: zestawienia faktur, arkusza spisu z natury na dzień [...] grudnia 2014 r. ) czy skarżąca składając oświadczenie o wysokości sprzedaży napojów alkoholowych celowo czy też nieświadomie podała dane niezgodne z faktyczną wartością sprzedaży.