IV SA/Po 387/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić uiszczony wpis sądowy w kwocie [...]([...]) złotych Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniami z dnia [...] lipca 2013r. nr [...], działając na podstawie art. 25 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz.267 ze zm., obecnie j.t. 2016, poz. 23 – dalej k.p.a.) wyznaczył Wójta Gminy B. jako organ właściwy do załatwienia wniosku P. U. i A. N. w przedmiocie warunków zabudowy. Powodem tego rozstrzygnięcia był fakt, iż Pan A. N. pełnił funkcję W. Ż.. Pismem z dnia 4 października 2016r. W. Ż. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zmianę w/w postanowień i przekazanie sprawy do rozpatrzenia W. Ż., gdyż Pan A. N. nie pełni już funkcji Wójta [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...], działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany własnych postanowień z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia organu właściwego. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że W. Ż. nie posiada w niniejszej sprawie legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o zmianę postanowień wydanych w przedmiocie wyznaczenia organu właściwego do załatwienia wniosku P. U. i A. N. w przedmiocie warunków zabudowy, a ewentualna zmiana w/w orzeczeń może nastąpić tylko na wniosek Państwa N.. Na skutek wniosku W. Ż. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r. (winno być raczej [...] kwietnia 2017r. – uwaga Sądu) nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podtrzymując prezentowaną wcześniej argumentację. W. Ż. kwestionując powyższe postanowienie wniósł na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że toczące się przed Kolegium postępowanie w przedmiocie wyznaczenia organu właściwego, należy traktować odmiennie, także pod względem stron tego postępowania niż całość postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy. Zdaniem W. Ż. w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kwestią legitymacji W. Ż. do wnioskowania o zmianę postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co powoduje, że nie występuje tutaj tożsamość po stronie organu i strony albowiem stronami postępowania wpadkowego w przedmiocie wyznaczenia organu właściwego były nie tylko strony postępowań w przedmiocie warunków zabudowy (wnioskodawcy), ale także organ podlegający wówczas wyłączeniu (Wójt Gminy Ż.) i organ wyznaczony do załatwienia sprawy. (Wójt Gminy B.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalanie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 50 § 1 i § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm. – dalej P.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Skargę w przedmiotowej sprawie złożył W. Ż.. Należało więc przede wszystkim zbadać dopuszczalność złożenia przez Wójta [...] skargi do sądu administracyjnego, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyższym zakresie prowadzi do uznania, że skarga podlega odrzuceniu. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu incydentalnym, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...], w którym działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 61a k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie zmiany własnych postanowień z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia organu właściwego. Skargę w niniejszej sprawie złożył Wójt, który jest organem jednostki samorządu terytorialnego – Gminy, reprezentującym ją na zewnątrz, a jednocześnie posiadającym na mocy obowiązujących przepisów upoważnienie do rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych W kwestii legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej zarówno orzecznictwie jak i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016). W orzecznictwie wskazuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. OPK 14/00, zob. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 782/08; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2515/10 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA z 2003 r., nr 4, poz. 115) Sąd ten wyjaśnił, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1649/07 - CBOSA). Niemożność przyznania organowi jednostki samorządu terytorialnego podwójnej roli - tj. organu państwa i jednocześnie organu reprezentującego interesy gminy odnosić należy do wszystkich etapów postępowania administracyjnego, także do postępowań mających charakter incydentalny. W tym miejscu należy wskazać, że do orzeczeń wydanych na podstawie art. 24 i 25 k.p.a., a zatem dotyczące wyłączenia pracownika oraz organu administracyjnego k.p.a. nie przewiduje prawa wniesienia zażalenia, a w konsekwencji niedopuszczalne jest także wniesienie na nie skargi do sądu. Postanowienie o odmowie wyłączenia organu bądź pracownika od rozstrzygania czy też podejmowania czynności w sprawie z chwilą jego wydania jest w związku z tym ostateczne. Strona może je kwestionować wyłącznie w trybie odwoławczym, dotyczącym orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie (art. 142 k.p.a.), a następnie ewentualnie w trybie skargowym, przed sądem administracyjnym (zob. postanowienie NSA z dnia 4 października 2012r. sygn. akt II OSK 1911/12 lex nr 1270190). Konsekwencją tego jest, iż wójt gminy wyłączonej z udziału w postępowaniu nie może skarżyć do sądu administracyjnego ostatecznych rozstrzygnięć zapadłych w przedmiocie wyłączenia organu jak i zmiany tego postanowienia, co zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a. wyczerpuje przesłankę odrzucenia przez sąd skargi jako z innych przyczyn niedopuszczalnej. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie wpisu orzeczono (pkt 2 sentencji postanowienia) orzeczono na podstawie art. 232 §1 P.p.s.a.