IV SA/Po 389/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska ( spr. ) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. w P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.. 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej K. Sp.zo.o w P. kwotę [...] zł ( [...] ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego /-/ I.Kucznerowicz /-/ M.Dybowski /-/ B.Popowska Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] (dalej – postanowienie) Starosta T. (dalej – Starosta) postanowił odmówić umożliwienia Skarżącej - K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. oraz L. Sp. z o.o. z siedzibą w T. - przeglądania akt sprawy dotyczących wydania w dniu [...] przez starostę decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach zapisanych w ewidencji gruntów pod numerami: [...], [...], [...] i [...] (dalej - działki nr [...], [...], [...], [...]) położonych w mieście T. (obręb [...]) przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zarówno Skarżąca, jak i L. Sp. z o.o. nie były stronami postępowania, a zatem w konsekwencji na obecnym etapie postępowania administracyjnego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dopuszczają możliwości udostępnienia akt sprawy (art. 73 § 1 i art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000/98/1071 – j.t. ze zm. – dalej kpa). Zażalenie na powyższe postanowienie (błędnie oznaczone jako postanowienie z dnia [...]), doręczone Skarżącej w dni [...] r., wniosła Skarżąca oraz L. Sp. z o.o. pismem z dnia [...] roku, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniu zarzucono naruszenie art. 73 § 1 kpa przez nieuzasadnioną odmowę udostępnienia akt sprawy stronie postępowania, naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118 j.t., dalej - prawo budowlane), poprzez błędne przyjęcie, że Skarżące nie były stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] roku nr [...] stwierdził, iż zażalenie Skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu, przewidzianego dla jego wniesienia w art. 141 § 2 kpa oraz jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że postanowienie Starosty zostało skutecznie doręczone Skarżącej dnia [...] roku, termin do wniesienia zażalenia upłynął z dniem [...] r., zaś zażalenie wniesiono (nie wnosząc o przywrócenie terminu do jego wniesienia) [...] r. a zatem po terminie "zgodnie z udokumentowanym wpływem do organu." Na skutek powyższego zaistniała przesłanka, z art. 134 kpa, do wydania stwierdzenia o wniesieniu zażalenia z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych organ upatrywał natomiast w związku z brzmieniem art. 32 oraz 33 § 1 – 4 kpa; w braku pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi przez K. Sp. z o.o. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody wniosła Skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego M.N., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniu zarzucono, iż narusza art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia oraz art. 33 kpa poprzez jego błędną interpretację i odmowę udostępnienia akt sprawy stronie postępowania z przyczyn podmiotowych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż bez wątpienia zażalenie zostało wniesione w terminie, a to z tego względu, iż zostało nadane [...] r. w placówce pocztowej, przez pełnomocnika Skarżącej, listem poleconym (załączono kserokopię potwierdzenia nadania). Starosta, który otrzymał rzeczone pismo – wnoszone do Wojewody za jego pośrednictwem – w piśmie z dnia [...] r. adresowanym do Wojewody i przesłanym do wiadomości Skarżącej stwierdził, iż "zażalenie zostało wniesione w terminie". Nie budzi zatem zdaniem Skarżącej wątpliwości fakt nadania zażalenia w terminie, zaś bezpodstawne są przeciwne twierdzenia organu, nie poparte żadnymi dowodami. W zakresie drugiego z zarzutów podniesiono, że art. 33 § 2 i § 3 nie mówi nic o terminie złożenia pełnomocnictwa, a zatem nie ma podstaw, by twierdzić – jak to czyni organ - że brak jednoczesnego dołączenia do zażalenia dokumentu pełnomocnictwa skutkuje niedopuszczalnością wniesienia zażalenia z przyczyn podmiotowych, tym bardziej, że Skarżąca w ślad za złożonym zażaleniem załączyła do akt stosowne pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 02/153/1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Na mocy art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002/153/1270 ze zm., dalej - ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W niniejszej sprawie kontrola dotyczy legalności postanowienia Wojewody stwierdzającego, po pierwsze - iż zażalenie Skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu oraz po drugie – iż jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Ustosunkowując się do wskazanych zarzutów, Sąd stwierdza, że zdaniem Wojewody, zażalenie wniesiono po terminie a wnoszący je nie posiadał stosownego umocowania, zdaniem Skarżącej zażalenie wniesiono w terminie i uczynił to podmiot prawidłowo umocowany. Każda ze stron, wskazując na inną datę wniesienia zażalenia, wskazuje także na inne dowody. Jednocześnie obie strony powołują się na te same przepisy dotyczące pełnomocnictw, interpretując je w odmienny sposób, determinujący inne ich stosowanie i skutki tego stosowania. Rolą Sądu jest ocena argumentów, a zwłaszcza dowodów oraz wysunięcie wniosków co do ich mocy dowodowej a także tego, jakie fakty (tu: datę wniesienia zażalenia oraz prawidłowe umocowanie pełnomocnika) uznać za udowodnione. Nadto, rolą Sądu jest też ocena postępowania organu II instancji w jego całokształcie, jako że organ ten, zgodnie z zasadą dwuinstancyjnego postępowania, obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć w sprawie. Obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy administracyjnej oznacza, że również organ II instancji zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. Obowiązują w tym zakresie zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zawarte w artykułach: 7 kpa (zasada ogólna kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa; prawdy obiektywnej; uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), 8 kpa (zasada ogólna pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli), 10 kpa (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu), 11 kpa (zasada przekonywania) kpa, a także reguły wyrażone w art. 80 (zasada swobodnej oceny dowodów), 81 (warunek uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną) i 107 par. 3 kpa. (składniki struktury decyzji administracyjnej). Kpa wskazuje też wyraźnie na możliwość uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy. W myśl art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie, Wojewoda uchybił wszystkim wskazanym wyżej przepisom tak w zakresie dotyczącym kwestii zachowania terminu do wniesienia zażalenia, jak i prawidłowości umocowania pełnomocnika. I tak stwierdzić należy, że Organ nie wyjaśnił z Organem I instancji kwestii sposobu wniesienia zażalenia (bezpośrednio do Organu czy pocztą), nie wyjaśnił też sprzeczności między treścią pisma Starosty z [...] r. adresowanym do Wojewody i przesłanym do wiadomości Skarżącej z informacją, iż "zażalenie zostało wniesione w terminie". Nadto Wojewoda nie wezwał Skarżącej do złożenia wyjaśnień i przesłania dowodu wysłania zażalenia pocztą, gdyby tą drogą wniesiono zażalenie. Wojewoda wyłącznie na podstawie pieczątki z datą na piśmie - zażaleniu przyjął, iż zażalenie wniesiono bezpośrednio do Organu. Na tej podstawie wyprowadzono wniosek, że zażalenie zostało wniesione po terminie. Wniosek nie podparty mocnymi dowodami, a zatem błędny. Jak wynika ze skargi i załączonej kserokopii dowodu nadania zażalenia, oraz z jego oryginału, okazanego na rozprawie, zażalenie zostało wniesione w terminie Jeżeli zaś chodzi o kwestię umocowania pełnomocnika i zarzucanej niedopuszczalności zażalenia z przyczyn podmiotowych Sąd zauważa, że organ nie zbadał tej kwestii w ramach postępowania dowodowego w sposób, który był do pogodzenia z art. 77 i art. 80 kpa. Organ obowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, czego z uchybieniem wskazanym przepisom nie uczynił. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe w tej mierze powinno zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co również nie miało w niniejszej sprawie miejsca, z obrazą w szczególności wskazanego art. 107 § 1 i § 3 kpa. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno bowiem zawierać m.in. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Kwestii umocowania pełnomocnika Skarżącej, oprócz ogólnego przywołania art. 32 i 33 kpa, poświęcono zaś w uzasadnieniu w istocie jedynie dwa, ogólnikowe zdania stanowiące stwierdzenie – niezałączenia pełnomocnictwa do zażalenia oraz konstatację, iż powoduje to niedopuszczalność odwołania. Organ w toku postępowania nie wezwał Skarżącej do wykazania prawidłowego umocowania pełnomocnika, do czego w świetle wskazanych wyżej przepisów, był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany, (dysponuje bowiem w szczególności na mocy art. 136 kpa inicjatywą dowodową) zwłaszcza w kontekście tego, iż wnoszący zażalenie radca prawny powoływał się na udzielone pełnomocnictwo. W samych aktach administracyjnych sprawy znajduje szereg pełnomocnictw, których oceny organ w ogóle się nie podjął. W żadnej mierze nie można uznać, iż takie uzasadnienie czyni zadość standardom wyznaczonym przez wskazane wczesnej zasady postępowania administracyjnego określone w kpa. W powyższych okolicznościach Sąd stwierdza, iż zaskarżone postanowienie Wojewody nie ma oparcia w materiale dowodowym i przepisach kpa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzeczono jak w pkt. 1 sentencji. O zwrocie kosztów zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 ppsa oraz w zw. z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) Izabela Kucznerowicz Maciej Dybowski Bożena Popowska mb