IV SA/Po 389/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi B. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. N. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 59 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 z późn. zm.; zwanej dalej "u.p.e.a.), po rozpoznaniu wniosku B. N., odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że B. N. oświadczyła, iż wykonała obowiązek określony w decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] lipca 2015 r. polegający na usunięciu odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania tj. działek [...] i [...] (ark. [...], obręb [...]) położonych przy [...] w [...]. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2018 r. ustalono, że z terenu ww. nieruchomości usunięto odpady zalegające tylko na wjeździe od. ul. [...]. Pozostały teren przedmiotowej nieruchomości nie został uprzątnięty, a zatem obowiązek nie został wykonany. W zażaleniu na ww. postanowienie B. N. wniosła o uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, że obowiązek został wykonany w części wobec czego w tym zakresie postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone. Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. Dopiero z chwilą wykonania obowiązku przestaje istnieć podstawa do dalszego stosowania środków egzekucyjnych, a to powinno prowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wykonanie obowiązku w części nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania egzekucyjnego. W ocenie Kolegium bezspornym jest, że obowiązek nałożony na B. N. został wykonany tylko w części, zatem nadal istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. N. zarzuciła postanowieniu Kolegium naruszenie art. 7 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt 1, 2 i 7 u.p.e.a. poprzez nieumorzenie postępowania egzekucyjnego w części w jakiej dotyczy ono wykonanego zakresu obowiązku będącego przedmiotem sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że w sytuacji częściowego wykonania obowiązku postępowanie podlega umorzeniu, co w jej ocenie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydent Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego. W pierwszej kolejności wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 59 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Umorzenie postępowania egzekucyjnego jest konsekwencją stwierdzenia, że postępowanie to nie może być prowadzone i że przyczyny niedopuszczalności egzekucji mają trwały, a nie przejściowy charakter. Postępowanie egzekucyjne może być umorzone w całości lub w części. (por. wyroki WSA w Gliwicach z 14 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Gl 174/12, WSA w Gdańsku z 30 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 750/07, WSA w Lublinie z 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 164/08 oraz z 23 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 509/08, Przybysz Piotr Marek. Art. 59. W: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VIII. Wolters Kluwer, 2018). Tym samym częściowe wykonanie obowiązku w czasie prowadzenia egzekucji powoduje częściowe wygaśnięcie obowiązku, a w konsekwencji powoduje konieczność częściowego umorzenia egzekucji. Omawiane przepisy są konsekwencją zasady tzw. niezbędności, co oznacza, że postępowanie egzekucyjne prowadzi się wyłącznie wówczas gdy istniejący obowiązek o charakterze publicznoprawnym nie został wykonany przez zobowiązanego dobrowolnie i nie ma innej możliwości zrealizowania go. Zdaniem Skarżącej za umorzeniem postępowania egzekucyjnego przemawiać miało częściowe wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] lipca 2015 r. Ustalenia ze strony organu administracji publicznej wymagało zatem na czym polegał nałożony na Skarżącą obowiązek, a także czy został on zgodnie z jej twierdzeniami wykonany w części. W ocenie Sądu sposób sporządzenia uzasadnienia przez organ II instancji nie pozwala uznać aby okoliczności te zostały w należyty sposób rozważone. Organ ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że obowiązek został wykonany tylko w części wobec czego nadal istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie ustalił, że obowiązek został wykonany tylko w części, nie ustalił też w jakiej części doszło do wykonania obowiązku. Brak jest zatem podstaw aby stwierdzić, że organ II instancji rozpoznał ponownie sprawę w całości. Przypomnieć trzeba, że istotą wyrażonej w art. 15 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a."). zasady dwuinstancyjności postępowania jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 96-97). Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ II instancji zobligowany jest więc do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nadto - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) - powinien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem I instancji i w zależności od wyników tej oceny wydać stosowne orzeczenie. Organ II instancji ma obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy jak i odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Obowiązek rzetelnego wyjaśnienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wszystkich istotnych okoliczności sprawy wynika także z wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. z art. 126 k.p.a. uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tych wymagań w ocenie Sądu nie spełnia uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, że obowiązek został wykonany tylko w części. Organ nie wskazał dowodów, na których oparł stanowisko o częściowym wykonaniu obowiązku, co może wskazywać, iż zaniechał przeanalizowania materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy. Ponadto organ II instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Wskazana w postanowieniu organu II instancji podstawa prawna – art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. dotyczy przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej. W tej sytuacji stanowisko organu o braku podstaw do częściowego umorzenia postępowania egzekucyjnego należało uznać za dowolne, a ocena rozpoznawanej sprawy w tym zakresie wymyka się spod kontroli sądowej. Stąd też Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 15, art. 80 i art. 107 § 3 związku z art. 126 k.p.a. Ponownie prowadząc postępowanie organ II instancji zobowiązany będzie do dokładnej analizy materiału dowodowego utrwalonego w aktach sprawy. Organ II instancji przed wszystkim przeanalizuje na czym polegał obowiązek nałożony na Skarżącą oraz czy został on przez nią wykonany w części. Dopiero na podstawie powyższych ustaleń organ będzie uprawniony do podjęcia rozstrzygnięcia o istnieniu lub braku przesłanek do umorzenia postępowania. Swoje stanowisko organ uzasadnia w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.. Na zasądzone koszty składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi ([...] zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) oraz wynagrodzenia adwokata reprezentującego Skarżącego ([...] zł), ustalone jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).