IV SA/Po 390/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 października 2020 r. sprawy ze skargi N. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 1, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 570), art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz. 256, dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku N. T. (dalej też jako strona lub skarżąca) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. W. z dnia [...] listopada 2019r. nr [...] uznającej, że kwota w wysokości [...] zł wypłacona na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2018r. N. T. z tytułu zasiłku rodzinnego na dzieci była nienależnie pobranym świadczeniem oraz zobowiązującej N. T. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w kwocie [...]zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wójt Gminy G. W. (dalej też jako Wójt) decyzją z dnia [...] listopada 2019r. nr [...] uznał, że kwota w wysokości [...] zł. Wypłacona skarżącej na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2018r. jako zasiłki rodzinne na dzieci była nienależnie pobranym świadczeniem oraz zobowiązał ją do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w kwocie [...]zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Powyższa decyzja wydana została w związku z prawomocną decyzją Wójta Gminy G. W. z dnia [...] września 2019r. uchylającą od dnia [...] września 2019r. decyzję [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w części dotyczącej okresu przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. N. T., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z dnia [...] listopada 2019r. nr [...] w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Argumentując swoje stanowisko strona skarżąca wskazała, iż w jednej decyzji Wójt Gminy G. W. orzekł zarówno o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i jednocześnie nakazał zwrot nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 poz. 111, dalej u.ś.r.) osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne jest zobowiązana do ich zwrotu. W ocenie strony nie można jednak, tak jak to uczynił Wójt, w jednej decyzji orzec zarówno o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i jednocześnie nakazać zwrot nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami wyliczonymi na podstawie art. 30 ust. 8 ustawy. Obowiązek ten może zostać na stronę nałożony dopiero po ostatecznym stwierdzeniu przez właściwy organ, że określone świadczenie zostało pobrane nienależnie. Zdaniem skarżącej w orzecznictwie utrwaliło się już stanowisko zgodnie z którym oba te zagadnienia winny być przedmiotem odrębnych spraw i decyzji. Na powyższą okoliczność powołano orzeczenia sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącej z uwagi na powyższe okoliczności decyzja Wójta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Opisaną we wstępie decyzją SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta. Uzasadniając swoje stanowisko SKO wskazało, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania mającym na celu eliminację z obrotu prawnego - ze skutkiem ex tunc - decyzji dotkniętych jedną z wad, które są enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. SKO podkreśliło, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie może być jakiekolwiek uchybienie popełnione przy jej wydawaniu ale tylko takie, o którym mowa w art. 156 k.pa. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego wykładnia przesłanek zawartych w powołanych przepisach prawa powinna mieć charakter ścieśniający. Zdaniem SKO stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, odnoszącym się do tej kwestii. Odnosząc się do podstawy nieważności decyzji wskazanej we wniosku, a określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, SKO wskazało, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, doczekało się jednak bogatej wykładni doktrynalnej oraz orzeczniczej. SKO wskazało, że przeważa pogląd, który podstawę rażącego naruszenia prawa upatruje nie w błędach jego wykładni, lecz w przekroczeniach prawa jasnych i niedwuznacznych i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotknięte wadą rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia, prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie "rażącego" naruszenia prawa może nastąpić tylko w sytuacji jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, że w bezspornym stanie prawnym i faktycznym nie mogłaby zostać wydana decyzja o danej treści. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd wskazujący, że "rażące naruszenie prawa" zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. SKO stwierdziło, iż na gruncie niniejszej sprawy, kwestionowana decyzja nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności przez zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. Została wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej, przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy prawa. Ustosunkowując się do okoliczności wskazanej przez skarżącą tj. wydania jednej decyzji orzekającej zarówno o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami SKO wskazało, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] września 2018r. (sygn. akt I OSK [...]) wskazał " istotnie orzecznictwo sądów administracyjnych wskazywało w przeszłości na to, że każda z tych kwestii powinna być rozstrzygana odrębna decyzją. Pogląd ten stracił jednak aktualność z chwilą wejścia w życie z dniem [...] września 2015r. ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 poz. 1302). Ustawa ta znowelizowała przepisy art. 30 ust. 3 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które uzyskały następujące brzmienie. Art. 30 ust. 3 ustawy stanowi, że należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń stała się ostateczna. Natomiast art. 30 ust. 5 ustawy stanowi, że decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie jest wydawana, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Wprowadzono zatem w ustawie pojęcie jednej "decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych". Zdaniem SKO z woli ustawodawcy organy administracji uzyskały uprawnienie do tego, by w drodze jednej decyzji administracyjnej stwierdzać zarówno istnienie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jak i orzekać o ich zwrocie. Wskazane zatem we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji orzecznictwo z lat 2010 - 2012 nie dotyczyło stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Mając powyższe na uwadze SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze do WSA N. T., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyła w całości decyzję SKO, wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy G. W. i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie: 1. Art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że skarżąca została prawidłowo pouczona o sytuacjach, w których następuje brak prawa do pobierania świadczeń rodzinnych, a co się z tym wiąże - błędne uznanie, że pobrany przez skarżącą zasiłek rodzinny w kwocie [...]zł jest świadczeniem nienależnie pobranym; 2. Art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności tego czy skarżąca została prawidłowo pouczona, co jest warunkiem niezbędnym do uznania świadczenia za nienależnie pobrane zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. 3. Art. 8 i 9 k.p.a. poprzez brak należytego poinformowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy mających wpływ na przyznanie i ustanie prawa do zasiłku rodzinnego, brak udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w celu uniknięcia szkody z powodu nieznajomości prawa, brak wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy oraz przyjęcie że skarżąca została prawidłowo pouczona. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...] listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działania organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując kontroli sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zaznaczyć, że kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu zapadło w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Zgodnie z doktryną i orzecznictwem stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami. Instytucja ta stanowi wyłom od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (do czego sprowadzają się stawiane przez skarżącą zarzuty) lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest więc kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Ma obowiązek rozpatrywać ją wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, lecz działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z dnia [...] marca 2016 r. sygn. I OSK [...], CBOSA). Nie ulega też wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Tego rodzaju postępowanie, określane mianem postępowania nadzorczego, jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, które ogranicza się wyłącznie do badania, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie zabiegiem dozwolonym przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i wyklucza ich wykładnię rozszerzającą. Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze było w pełni uprawnione do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. W. z dnia [...] listopada 2019 r. uznającej, że kwota w wysokości [...] zł wypłacona skarżącej na mocy decyzji nr [...] z tytułu zasiłku rodzinnego na dzieci była nienależnie pobranym świadczeniem oraz zobowiązującej skarżącą do jej zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. W ocenie skarżącej decyzja Wójta z [...] listopada 2019 r. obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej rażące naruszenie prawa polega na tym, że organ nie mógł w jednej decyzji orzec o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane jak i nakazać zwrotu ww. świadczenia. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała orzeczenia sądów administracyjnych z lat 2010 -2012. WSA wskazuje, że w orzeczeniach sądów administracyjnych wydanych pomiędzy 2010 a 2012 rokiem dominowało stanowisko, że nakazanie zwrotu świadczenia rodzinnego nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. NSA w jednym z wyroków wskazał, że dopiero gdy uprawomocni się decyzja uznająca świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane, można nakazywać jego zwrot przez osobę, która je pobrała (por. m.in. wyrok NSA z dnia [...] lipca 2010 sygn. I OSK [...], CBOSA). Niemniej jednak, na co prawidłowo zwróciło uwagę SKO, orzeczenia te aktualnie straciły na znaczeniu, a to z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 poz. 1302). Ustawa ta znowelizowała art. 30 ust. 3 i 5 u.ś.r. Zgodnie z art. 30 ust. 3 u.ś.r. należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń stała się ostateczna. Stosownie zaś do ust. 5 powoływanego artykułu decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie jest wydawana, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. W powołanych przepisach mowa jest o jednej decyzji, której przedmiotem jest ustalenie i zwrot nienależnie pobranych świadczeń. Wobec tego decyzje wydawane przez organy po nowelizacji z 2015 r. mogą swoim zakresem obejmować zarówno uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, jak i nakaz zwrotu tego świadczenia. W świetle powyższego uznać należy, ze decyzja Wójta z [...] listopada 2019 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż z woli samego ustawodawcy organ mógł orzec w niej jednocześnie o uznaniu pobranych przez skarżącą zasiłków rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenie i zobowiązać do ich zwrotu. W świetle powyższego bez wpływu na treść rozstrzygnięcia było przywołane przez skarżącą orzecznictwo. Dodać również trzeba, że warunkiem wydania decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, jak i nakazaniu zwrotu tego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne, jedna przyznająca świadczenie oraz druga nakładająca obowiązek jego zwrotu. Z akt sprawy wynika, że prawomocną decyzją Wójta z [...] września 2019 r. uchylono od dnia [...] września 2019 r. decyzję z [...] listopada 2018 r. ([...] w części dotyczącej okresu przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Wobec tego organ był uprawniony do wydania decyzji o uznaniu wypłaconych skarżącej zasiłków rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenie i zobowiązania jej do zwrotu kwoty tych świadczeń. Organ zbadał również możliwości zaistnienia pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (pkt 3 - 7), wymienionych w przytoczonym wyżej art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podziela stanowisko organu, iż decyzja Wójta z [...] listopada 2019 r. nie jest obarczona żadną z wad powodujących jej nieważność. Zarzuty skargi sprowadzały się do kwestii nieprawidłowego pouczenia skarżącej o sytuacjach, w których następuje brak prawa do pobierania świadczenia rodzinnego. Sąd wskazuje, że w niniejszym postępowaniu zakres sprawy wyznaczał art. 156 § 1 k.p.a. Sformułowane w skardze zarzuty dotyczyły zaś istoty sprawy i zmierzały do podważenia decyzji Wójta z [...] listopada 2019 r. Wobec tego zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.