IV SA/Po 391/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w K. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Powiatowy Urząd Pracy w K. działając z upoważnienia Starosty Powiatu K., na podstawie art.9 ust.1 pkt 14 lit. a i b, art.2 ust.1 pkt 2 oraz art.71 ust.1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (T.j.Dz.U. z 2008r., Nr 69, poz.415 ze zm.) oraz art.104 kpa orzekł o nabyciu przez I. C. od dnia 24.09.2012r. statusu osoby bezrobotnej oraz o odmowie przyznania mu prawa do zasiłku. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z przedstawionych dokumentów wynika, że w dniu rejestracji wnioskodawca spełnił warunki do uznania go za osobę bezrobotną natomiast suma okresów o których mowa w art.71 ust.1 i 2 wymienionej ustawy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza niż 365 dni, co stanowiło podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. Odwołanie od powyższej decyzji złożył w dniu 1 października 2012r. I. C. domagając się jej zmiany i dołączając kolejne świadectwo pracy. Decyzją z dnia [...]listopada 2012r., nr [...]Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż rozstrzygnięcie PUP w K.jest nieprawidłowe, w szczególności w związku z niemożnością stwierdzenia wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych oraz dopełnienia obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną i wnikliwą jego analizę zgodnie z zasadami z art.7, 77, 80 i 107 kpa. Nadto organ podkreślił, iż gdyby zainteresowany został prawidłowo pouczony o obowiązujących przepisach, dwukrotnie podejmując zatrudnienie złożyłby wniosek o przyznanie mu należnego dodatku aktywizacyjnego i wiedziałby, że w przypadku ponownej rejestracji w okresie mniej niż 365 dni z prawem do zasiłku na okres uzupełniający ostatnie świadectwo pracy nie jest potrzebne. Podobnie jak do wydania decyzji o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej. Dalej organ wskazał, że chociaż w wyniku złożonego w dniu 1.02.2012r. odwołania uchylono decyzję o pozbawieniu zainteresowanego statusu osoby bezrobotnej z tytułu nieusprawiedliwionego niestawiennictwa, to efektem następnej decyzji powinno być uzyskanie przez zainteresowanego nie tylko statusu osoby bezrobotnej, ale również prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zgodnie z art.73 ust.8 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. 59 dniowy okres wykonywania umowy o dzieło skraca dokładnie w takim wymiarze 180 dniowy okres karencji i odpowiednio wydłuża przysługujący zainteresowanemu okres zasiłkowy. Nadto organ podniósł, iż biorąc pod uwagę wykazaną niemożność uznania udzielanych stronie pouczeń za wystarczające oraz popełnione przez urząd pracy ewidentne błędy niosące negatywne finansowe konsekwencje dla strony należy po uzgodnieniu z zainteresowanym : zmienić decyzję w kwestii prawa do zasiłku dla bezrobotnych przyznając to świadczenie z dniem 14.02.2012r. i wypłacić zaległą należność; nadto przyznać zainteresowanemu dodatek aktywizacyjny z dniem udokumentowania zatrudnienia na podstawie umowy – zlecenia (prawdopodobnie od 4.06.2012r.) do końca uściślonego okresu zatrudnienia; przywrócić ma status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku z dniem ponownej rejestracji w dniu 24.09.2012r. na okres uzupełniający do łącznie 245 dni. Nie można wykluczyć, że zainteresowany został nieprawidłowo i nieściśle poinformowany o swoich uprawnieniach, w wyniku czego, jak również w efekcie błędnych decyzji urzędu pracy, poniósł wymierną stratę finansową, co stanowi rażące naruszenie art.9 kpa. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Rejonowy w K., podnosząc naruszenie art.138 § 2 kpa, domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż organ odwoławczy zobligowany był rozpoznać sprawę ponownie i tylko w określonych w przepisie art.138 § 2 kpa sytuacjach mógł przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności oraz art.138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne, badając niniejszą sprawę Wojewoda miał obowiązek rozpoznać ją ponownie merytorycznie. Oznacza to, że organ II instancji miał obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w swej decyzji. Wojewoda zaś nie wskazał z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art.136 kpa, nie wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nakazał natomiast zmianę decyzji Starosty podając jej przyszłe brzmienie. Nadto decyzją z dnia [...]czerwca 2012r. I. C. przyznano zasiłek aktywizacyjny od dnia 4.06.2012r., Wojewoda rozstrzygnął zatem o decyzji organu I instancji nie będącej przedmiotem odwołania, co stanowi rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując i obszernie przytaczając swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga ma usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy podkreślić, ze zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny oraz prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka...(art.50 § 1 ppsa). Prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej...(art.53 § 3 ppsa). W przedmiotowej sprawie skarga została wywiedziona przez prokuratora w terminie. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2012r. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, będącym podstawą prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art.138 § 2 kpa jest określane jako decyzja kasacyjna. Organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 kpa organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art.136 kpa. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Jednakże organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w żaden sposób narzucać mu treści rozstrzygnięcia – bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kpa – lecz także nie może w inny sposób niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Dokonana zaś przez ten organ ingerencja w postaci zalecenia co do sposobu załatwienia sprawy wykracza poza dyspozycję art.138 § 2 kpa. Zatem wskazania organu II instancji nie mogą dotyczyć tego, jakie rozstrzygnięcie ma być wydane po ponownym rozpoznaniu, a jedynie stanowią "podpowiedź" organu odwoławczego, aby organ I instancji dokonał rozważań w zakresie wskazanych okoliczności i w tej kwestii przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, wykorzystując już zgromadzony materiał dowodowy, jak też dopuszczając ewentualnie w razie potrzeby nowe dowody. Organ odwoławczy nie powinien również wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa lub interesu społecznego przez orzeczenie organu I instancji oraz dokonywać innych ustaleń i ocen niezbędnych przy wydawaniu orzeczeń podlegających ograniczeniom wynikającym z art.139 kpa. W niniejszej sprawie organ odwoławczy w swojej decyzji niewłaściwie nakazał zmianę decyzji Starosty podając jej przyszłe brzmienie, wskazując organowi I instancji, iż należy zmienić decyzję w kwestii prawa do zasiłku i przyznać to świadczenie od dnia 14.02.2012r. oraz wypłacić zaległą należność, ponadto przyznać zainteresowanemu dodatek aktywizacyjny. Należy podkreślić, iż kwestia dodatku aktywizacyjnego w ogóle nie była przedmiotem decyzji organu I instancji. Na marginesie należy zaznaczyć, że organ I instancji istotnie w sposób niewyczerpujący zbadał sprawę, a uzasadnienie tej decyzji jest lapidarne i nie spełnia wymogów z art.107 § 1 i 3 kpa. W myśl tego przepisu do obligatoryjnych składników decyzji należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja organu I instancji nie spełnia tych wymogów. Ponieważ organ wydając decyzję objętą kontrolą Sądu błędnie zinterpretował przepis art. 138 § 2 kpa, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda będzie zobowiązany uwzględnić przedstawione wyżej uwagi, wytyczne i poglądy prawne Sądu.