IV SA/Po 391/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. S. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 33 ust. 2 z dnia 26 marca 1982 r. ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2014 r., poz. 700; zwanej dalej "u.s.w.g.") odmówił wznowienia postępowania w spawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r. zatwierdzającą projekt wymiany gruntów w stosunku do W. S. - jego gruntów położonych we wsi K. o powierzchni [...] ha na grunty położone we wsi P. o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 31 maja 2010 r. W. S. (zwany dalej również "skarżącym") - spadkobierca uczestnika wymiany, zwrócił się do Starosty o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją ostateczną podnosząc, że wyszły na jaw nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi oraz, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. Dalej organ wskazał, że dniu [...] maja 2012 r. skarżący wniósł o przywróceń terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 1968 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Starosta wyjaśnił, że w myśl art. 33 ust. 2 u.s.w.g. do postępowań nadzwyczajnych dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145-146b oraz art. 154-156 k.p.a., jeżeli od dnia w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia i wymiany gruntu stała się ostateczna upłynęło 5 lat. Oznacza to, że przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów są przepisami szczególnymi i mają pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Dlatego też, w przedmiotowej sprawie, ze względu na upływ 5 - letniego terminu określonego w ustawie nie jest możliwe wznowienie postępowania. W zażaleniu W. S. podniósł, ze przepis art. 33 ust. 2 u.s.w.g. został wprowadzony ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r., natomiast wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu [...] maja 2012 r., wobec czego wskazany przepis nie mógł mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 k.p.a. postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Nie dotyczy to jednak przypadku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania. W tej sytuacji sam wniosek nie wszczyna postępowania, taki skutek ma dopiero wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Dlatego w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zostało wszczęte i jest w toku i tym samym korzysta z wyłączenia przewidzianego w art. 2 ust 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2013 r. poz. 1157; zwanej dalej "ustawą zmieniającej"). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. S. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie: - art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału na każdym stadium postępowania i uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem przez organ postanowienia - art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez błędne uznanie, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało wydanie rozstrzygnięcia oddalającego wniosek strony, gdy tymczasem wniosek ten winien zostać uwzględniony, - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., polegającego na zaniechaniu analizy stanu faktycznego sprawy na skutek uprzedniego, błędnego przyjęcia iżby stronie nie przysługiwało roszczenia, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem skutkowało oddaleniem wniosku strony bez jego merytorycznej analizy. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej do postępowań administracyjnych, o których mowa w art. 33 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast wspomniany art. 33 ust. 2 stanowi, że do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna upłynęło 5 lat. Wniosek do Starosty o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczna decyzją z [...] kwietnia 1968 r. został złożony przez skarżącego [...] maja 2012 r., czyli ponad półtora roku przed wejściem w życie nowelizacji zmieniającej ustawę o scalaniu i wymianie gruntów. Organy pierwszej i drugiej instancji przez ponad dwa lata rozpoznawały wniosek i odwołanie skarżącego w przedmiotowej sprawie. Nie sposób zatem uznać argumentacji Starosty jak i Kolegium, że w chwili złożenia przez skarżącego wniosku przepis powoływany przez organy w swoich rozstrzygnięciach tj. art. 33 ust. 2 w ogóle nie istniał. Sam ustawodawca wskazał, że do postępowań wszczętych przed wejściem w życie tej ustawy, stosuje się dotychczasową regulację. Skarżący podniósł również, że został pozbawiony możliwości jakiegokolwiek działania w toku prowadzonego postępowania przed organem drugiej instancji. Postanowieniem z [...] lutego 2017 r. Kolegium przywróciło skarżącemu termin do złożenia zażalenia na postanowienie Starosty z [...] lipca 2014 r., natomiast merytoryczne rozstrzygnięcie w tej sprawie zapadło tego samego dnia, tj. postanowieniem z [...] lutego 2or7 roku, utrzymującym w mocy zaskarżone postanowienie Starosty. Skarżący tego samego dnia odebrał oba orzeczenia, nie mógł więc w żaden sposób bronić swoich praw i uczestniczyć w postępowaniu prowadzony przez organ drugiej instancji. Skarżący wskazał również, że powołał szereg okoliczności faktycznych, które winny zostać zbadane pod kątem ich wpływu na kwestionowane orzeczenie o zamianie gruntów. Żadna z nich nie została jednak zbadana. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podnosząc, że w przypadku postępowań nadzwyczajnych datą wszczęcia postępowania jest dzień wydania postanowienia o wszczęciu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, jeżeli została ona wydana w postępowaniu administracyjnym dotkniętym jedną z wad procesowych wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Możliwość prawna, którą otwiera instytucja wznowienia postępowania, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją ostateczną, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego w sposób wyraźny wyodrębniają kilka etapów tego postępowania. Na każdym z nich organ ustala i rozważa właściwe dla tego etapu okoliczności sprawy oraz (wydając rozstrzygnięcia) stosuje odpowiednie na tym etapie podstawy prawne. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania. Wznowienie postępowania zostało ograniczone wymogami formalnymi, do których należy zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W myśl natomiast art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Dodatkowo wyjaśnić trzeba, że zgodnie z treścią art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego następuje z urzędu lub na wniosek strony z tym jednak zastrzeżeniem, że wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 organ wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jako przesłankę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania organy wskazały w rozpoznawanej sprawie regulację zawarta w art. 33 ust. 2 u.s.w.g. Przepis ten stanowi, że do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Organy administracji rozpoznające niniejszą sprawę uznały, że upływ terminu określonego w omawianym przepisie uniemożliwia prowadzenie postępowania wznowieniowego. Argumentacja ta nie jest jednak prawidłowa bowiem w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie znajdował zastosowania art. 33 ust. 2 u.s.w.g., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Jak wskazano powyżej podstawę do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego stanowi postanowienie wydane na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie pomimo braku wydania tego postanowienia Starosta pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., powołując przepis art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r. Kolejnym pismem z dnia [...] września 2010 r. Starosta ponownie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia ww. postępowania. Następnie Starosta prowadził szereg czynności dowodowych, m.in. przeprowadził dowód z przesłuchania świadków na okoliczność wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, co jednoznacznie świadczy o prowadzeniu postępowania wznowieniowego. Badanie wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. może mieć miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji ustalenia, że spełnione zostały formalne przesłanki wznowienia postępowania. Innymi słowy ustalenie czy w sprawie wystąpiła która którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. możliwe jest tylko i wyłącznie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie sposób wobec tego podzielić argumentację Kolegium, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r. W konsekwencji w ocenie Sądu brak wydania w rozpoznawanej sprawie postanowienia o wznowieniu postępowania nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia dla odmowy zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy wskazują bowiem, że pomimo niewydania postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. organ prowadził postępowanie z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania. Oznacza, to, że zgodnie z regułą intertemporalną zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w rozpoznawanej sprawie nie znajdował zastosowania art. 33 ust. 2 u.s.w.g. W konsekwencji Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie wstąpiła negatywna przesłanka wznowienia postępowania wskazana w omawianym przepisie. Dodatkowo zaznaczyć należy, że pierwsze podanie skarżącego o wznowienie postępowania wpłynęło do Starosty w dniu [...] czerwca 2010 r. W momencie złożenia podania nie obowiązywał przepis art. 33 ust. 2 u.s.w.g. Postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania wydane zostało wydane w dniu [...] lipca 2014 r. W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw aby uchybienie organu polegające na niewydaniu przez okres 4 lat postanowienia o wznowieniu postępowania, w sytuacji spełnienia formalnych przesłanek wznowienia postępowania, obciążało skarżącego w ten sposób, że w niniejszej sprawie nie miała by znaleźć zastosowania reguła intertemporalna zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Skarżący działając w zaufaniu do organów Państwa oraz stanowionego przez nie prawa złożył wniosek o wznowienie postępowania w okresie, w którym przepisy nie zawierały czasowego ograniczenia możliwości wzruszenia decyzji w przedmiocie wymiany gruntów. Do takich właśnie sytuacji zastosowanie znajduje art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Reasumując, pomimo niewydania przez Starostę postanowienia o wznowieniu postępowania, nie sposób uznać, ażeby postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania nie zostało wszczęte. W konsekwencji brak jest podstaw aby w rozpoznawanej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. W świetle stwierdzonego powyżej naruszenia art. 33 ust. 2 u.s.w.g. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej zbędnym jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Prowadząc ponownie postępowanie organ uwzględniając stanowisko sądu wyrażone w niniejszym wyroku, a także w stanowisko zawarte w zapadłych do tej pory w niniejszej sprawie prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych oraz przepisy art. 145 – 152 k.p.a. regulujące procedurę wznowienia postępowania, raz jeszcze przeanalizuje wniosek skarżącego oraz podejmie stosowne rozstrzygnięcia w sprawie. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi (100 zł) wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata – ustalone na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) (480 zł) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł)