IV SA/Po 392/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 października 2015 r. sprawy ze skargi Z.F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]Prezydent Miasta P. na podstawie art. 30 ust. 5 oraz ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 dalej jako "Prawo budowlane") zgłosił sprzeciw wobec złożonego przez Z.W. (zwanej również dalej "Skarżącą") zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia wykonania robót budowlanych polegających na budowie ścian z lekkiej konstrukcji z płyt gipsowych dzielących pomieszczenia piwnicy i części parteru wzdłuż granicy działek [...] i [...], a działkami [...] i [...] obr. P., w budynkach na terenie nieruchomości przy ul. S. [...] oraz przy ul. Ś. [...] w P. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że planowane roboty budowlane zakwalifikował jako przebudowę pomieszczeń piwnic i parteru budynku. Organ I instancji wskazał, że w zgłoszeniu oraz w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostały podane pełne dane geodezyjne przedmiotowych nieruchomości oraz termin rozpoczęcia zgłaszanego przedsięwzięcia. Ponadto w oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie został wskazany właściciel działek [...] i [...] oraz jego zgoda na wykonanie robót budowlanych określonych w zgłoszeniu. Zdaniem organu I instancji zgłoszona inwestycja podlega regulacjom zawartym w art. 5 Prawa budowlanego i powinna spełniać wymagania podstawowe dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Podsumowując organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowe przedsięwzięcie stanowiące wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczeń piwnic i parteru budynku, nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji odwołanie do powyższej decyzji wniosła Z.W.. Podniosła, że "wykonanie zamknięcia otworów i przejść" nie stanowi przebudowy, a ich wykonanie jest konieczne, bowiem z przejścia korzystał najemca sąsiedniego lokalu, nie posiadając na to zgody Skarżącej. Zwróciła również uwagę, że organ I instancji nie zwrócił się do niej o udzielenie stosownych wyjaśnień. Po rozpatrzeniu dowołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego z dokumentów załączonych do zgłoszenia oraz nadesłanych na wezwanie organu odwoławczego wynika, że zgłoszone prace wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zamknięcie istniejących otworów drzwiowych w ścianie budynku na granicy nieruchomości przez wykonanie dodatkowych ścian stanowi przebudowę obiektu, bowiem stosownie do treści art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę rozumieć należy wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego za wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W ocenie Wojewody zgłoszone prace zmieniają rzeczywiste parametry użytkowe i techniczne całości budynku, a skoro zamierzenie dotyczy robót w ścianie granicznej to niewątpliwie oddziałuje też na teren sąsiedni. W skardze Z. W.a wniosła o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P.. W ocenie Skarżącej wykonanych prac nie można uznać za roboty budowlane. Wyjaśniła, że nie wykonała rozbiórki ścian nośnych czy działowych, nie wykuła otworów w istniejących ścianach, ani też nie zamurowała istniejących otworów. Postawiła jedynie w miejscu otworów drzwiowych lekką konstrukcję z płyt gipsowo – kartonowych. Jest to prowizoryczna i tymczasowa konstrukcja, która może być w każdej chwili rozebrana. Ściany te postawiła po uzyskaniu zgody właściciela działki o nr [...], a organ mógł przeprowadzić wizję lokalną w celu zobrazowania sytuacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] zgłaszającą sprzeciw wobec złożonego przez Skarżącą zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia wykonania robót budowlanych. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] grudnia 2014 r. do Prezydenta Miasta P. wpłynęło zgłoszenie Z.W. dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie ścian z lekkiej konstrukcji z płyt gipsowych dzielących pomieszczenia piwnicy i części parteru wzdłuż granicy działek nr [...] i [...] oraz nr [...] i [...] obr. P., w budynkach na terenie nieruchomości przy ul. S. [...] oraz przy ul. Ś. [...] w P.. Organ I instancji uznając, że planowane przedsięwzięcie powinno zostać zakwalifikowane jako przebudowa, która nie podlega zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wniósł sprzeciw w formie decyzji. Stanowisko organu I instancji podzielił Wojewoda utrzymując w mocy decyzję zgłaszającą sprzeciw. Zgoła odmienne stanowisko zaprezentowała Skarżąca, podnosząc, że planowane przedsięwzięcie nie może zostać uznane za roboty budowlane, bowiem nie dokonuje ona ani rozbiórki ścian, ani też nie wykonuje jakichkolwiek otworów w istniejących ścianach. Prace te, związane z zaistniałym konfliktem z najemcą sąsiedniego lokalu, polegać mają jedynie na wzniesieniu ścian z płyt kartonowo-gipsowych w miejscu istniejących otworów drzwiowych. Zasadnicze znaczenie w rozpoznawane sprawie ma więc ocena, czy planowane przez Skarżącą przedsięwzięcie objęte było obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy też ewentualnie zwolnione było z obydwu wskazanych obowiązków. Na wstępie wskazać należy, że z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, iż co do zasady roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady określają przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego. Przepisy te na zasadzie wyjątku dopuszczają prowadzenie robót budowlanych po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W przepisie art. 29 Prawa budowlanego zawarto enumeratywnie wyliczone rodzaje przedsięwzięć, które zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego ustawodawca wymienił rodzaje przedsięwzięć, które wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Tryb wyrażenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgody na realizację inwestycji w wyniku zgłoszenia zamiaru robót budowlanych jest szczególny i wykazuje znaczne odrębności w stosunku do postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zarezerwowany on został dla inwestycji o mniej skomplikowanym charakterze. Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 5). Jak natomiast wynika z treści art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Sprzeciw w niniejszej sprawie został zgłoszony z zachowanie terminu, o którym stanowi art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, natomiast analiza przywołanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że planowane przez Skarżącą przedsięwzięcie nie jest objęte zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jednocześnie nie zostało też ujęte przez ustawodawcę w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego jako wymagająca zgłoszenia. Rozważenia jednak wymagało, czy planowane przedsięwzięcie może zostać uznane za roboty budowlane oraz czy prawidłowo organy zakwalifikowały je jako przebudowę i tym samym, czy podlega ono reżimowi obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Legalna definicja pojęcia "robót budowlanych" zawarta została w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego i wynika z niej, że przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei przez "przebudowę" należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę organy prawidłowo dokonały kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia jako roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu budowlanego, które jednocześnie nie zostały zwolnione w art. 29 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Niewątpliwie wykonanie robót budowlanych polegających na budowie ścian w otworach drzwiowych zmienia parametry użytkowe istniejącego obiektu budowlanego. Faktycznie dochodzi bowiem do wykonania konstrukcji, która dzieli istniejące pomieszczenia na mniejsze i tym samym zmienia ich parametry użytkowe i techniczne. Tym samym w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Wojewodę, do wykonania przedmiotowych robót budowlanych niezbędnym było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Trafność przyjętego przez organy stanowiska potwierdza również materiał załączony przez Skarżącą do odwołania od decyzji organu I instancji. Z przesłanej przez Skarżąca dokumentacji fotograficznej wynika, że przez sporny otwór drzwiowy przebiega droga ewakuacyjna. Wskazuje na to stosowne oznaczenia zamieszczone nad otworem drzwiowym (karty 22 oraz 24 akt organu odwoławczego). Obowiązek zapewnienia drogi ewakuacyjnej uregulowany został w przepisach §236- §257 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690). Tak wiec, mimo iż organy nie wskazały tego wprost w uzasadnieniu decyzji, w niniejszej sprawie zaktualizowała się również przesłanka wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie zasadnym jest wskazanie w tym miejscu, że organ I instancji uchybił przepisowi art. 30 ust. 2 zdanie drugie Prawa budowlanego, jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynika sprawy. Organ uzasadniając motywy wniesionego sprzeciwu wskazał, że zgłoszenie zawiera braki, m.in. w zakresie podania pełnych danych geodezyjnych, terminie rozpoczęcia zgłaszanego zamierzenia oraz oświadczeniu o posiadanym prawie do nieruchomości. W przypadku gdy zgłoszenie zawierało braki, obowiązkiem organu było wezwanie do ich uzupełnienia. Niespełnienie warunków formalnych jakim powinno odpowiadać zgłoszenie, nie może uzasadniać wniesienia sprzeciwu. Ten dopiero może zostać wniesiony przez organ w przypadku nieuzupełnienia braków na wezwanie organu. Jak bowiem wynika z treści art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Pomimo naruszenia przez organ I instancji przepisu art. art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, decyzja ta odpowiada prawu, bowiem z dokumentów załączonych do zgłoszenia, a także odwołania od decyzji organu I instancji wynika jednoznacznie, iż planowane przez Skarżącą roboty budowlane nie podlegają zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Reasumując, Sad uznał, że w świetle obowiązujących w dacie orzekania przez organy obu instancji przepisów Prawa budowlanego planowane roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu budowlanego poprzez zabudowanie płytą kartonowo gipsową otworów drzwiowych w ścianie budynku na poziomie piwnicy oraz parteru, nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i tym samym uzasadnione było wniesienie przez Prezydenta Miasta P. sprzeciwu wobec złożonego przez Skarżącą zgłoszenia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.