IV SA/Po 398/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi Parafii w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, Kolegium) decyzją z [...].01.2021r., [...], po rozpatrzeniu odwołania Parafii (dalej: Skarżąca) od decyzji Starosty [...] (dalej: Starosta) z [...].06.2020r., [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji Starosty [...] z [...].04.2019r., [...], w przedmiocie określenia dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego do środowiska – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach. Starosta [...].09.2019r. wydał decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu dla Skarżącej. Dnia [...].03.2020r. do Starosty wpłynął wniosek Skarżącej, reprezentowanej przez adwokata, o zmianę poprzez uchylenie decyzji z [...].09.2019r. w trybie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256 ze zm., dalej K.P.A.) i umorzenie postępowania w sprawie. W ocenie pełnomocnika Starosta wydając decyzję błędnie zastosował art. 115a ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019r. poz. 1396 ze zm., dalej: P.o.ś.). Końcowo Skarżąca wniosła o wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazywanej decyzji i umorzenie postępowania. Decyzją z [...].06.2020r. odmówił Skarżącej zmiany własnej decyzji z [...].04.2019r. Uzasadniając rozstrzygnięcie streścił stan faktyczny, przytoczył art. 3 pkt 48, art. 115a ust. 1 oraz art. 378 ust. 1 P.o.ś. Odniósł się do celu decyzji wydawanych na podstawie art. 115a P.o.ś., pojęcia kościoła i dzwonów i zaznaczył, że we wniosku odniesiono się wyłącznie do dzwonnicy kościelnej, natomiast kontrola wykazała, że na terenie obiektu należącego do Skarżącej eksploatowane są także instalacje nagłaśniające. Końcowo przytoczył art. 115a ust. 7 i wskazał, że pozostawienie decyzji w obiegu prawnym leży w interesie społecznym i nie ma podstaw do zmiany bądź uchylenia przedmiotowej decyzji. W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 155 K.P.A. i wniosła jak we wniosku z [...].03.2020r. Decyzją z [...].01.2021r., wskazaną we wstępie, SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu omówiło regulację art. 155 K.P.A., w tym odnosząc się do orzecznictwa. Wskazało m.in., że postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 K.P.A. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Skarżąca nie wykazała słusznego interesu strony, o którym mowa w art. 155 K.P.A. Ewentualne naruszenia P.o.ś. nie stanowią podstawy do wydania decyzji w trybie art. 155 K.P.A. Skarżąca całkowicie wadliwie sformułowała wniosek, bowiem art. 155 K.P.A. nie przewiduje "zmiany przez uchylenie"; tym bardziej nieuzasadniony jest wniosek o umorzenie postępowania w sprawie. Postępowanie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę co do istoty nie może być umorzone. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.: 1) art. 155 K.P.A. poprzez odmowę zmiany decyzji Starosty z [...] kwietnia 2019 r., podczas gdy za zmianą ww. decyzji przemawiał słuszny interes strony tj. a. we wniosku wskazano, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem SKO ocena dokonana przez organ I instancji w aspekcie prawnym jest zupełnie inna, niż utrwalona linia orzecznicza organu nadrzędnego, w szczególności organ I instancji wadliwie zastosował normy prawa administracyjnego materialnego będące materialnoprawną podstawą decyzji z [...] kwietnia 2019 r. tj. art. 115a P.o.ś. przyjmując, że kościół jest zakładem w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 48 P.o.ś., a dzwony kościelne instalacją w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 P.o.ś., podczas gdy wolnostojąca, przykościelna dzwonnica jako obiekt posiadający fundamenty, ścianę oraz dach powinna zostać zakwalifikowana jako budynek zgodnie z przepisem art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), co w konsekwencji winno skutkować zmianą decyzji ostatecznej - zgodnie z wnioskiem strony; b. odstępstwo od dotychczasowej linii orzeczniczej Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz niekorzystne rozstrzygnięcie dla skarżącej względem stron w innych postępowaniach o tożsamym stanie prawnym i faktycznym uzasadniania istnienie słusznego interesu strony, co jest przesłanką pozytywną zmiany decyzji w tym trybie; 2) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącej do władzy publicznej i z pogwałceniem równego traktowania, a także odstępując od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym poprzez odmienne rozstrzygnięcie sprawy skarżącej względem sprawy rozpoznawanej w tożsamym sprawie faktycznym i prawnym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakończonej decyzją wydaną pod sygn. [...], co powoduje naruszenie równego traktowania i odstępstwo od utrwalonej linii orzeczniczej bez nieuzasadnionej przyczyny; 3) art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia skarżącej w sposób dostateczny i wyczerpujący przesłanek, którymi kierował się organ II instancji przy załatwianiu sprawy, a w szczególności braku wyjaśnienia skarżącej dlaczego rozstrzygniecie w jej sprawie było odmienne od utrwalonej linii orzeczniczej tego organu; 4} art. 80 k.p.a. poprzez brak uznania na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że skarżąca uzasadniła istnienie swojego słusznego interesu w zmianie zaskarżonej decyzji i uzyskaniu korzystanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu rozwinęła argumentację zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) z [...].01.2021r. ([...]) – utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: Starosta) z [...].06.2020r. ([...]) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji Starosty [...] z [...].04.2019r., [...], w przedmiocie określenia Parafii dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego do środowiska – Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni podstawą faktyczną dalszych rozważań. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowił w szczególności art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256 ze zm., dalej K.P.A.). Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Już na wstępie rozważań należy zauważyć wątpliwości dotyczące wniosku zawodowego pełnomocnika – przepis bowiem wyraźnie określa, że decyzja może być "uchylona lub zmieniona"; zasadnie zatem organ odwoławczy zaznaczył, że nie ma możliwości "zmiany przez uchylenie". Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.P.A. jest weryfikacja decyzji ostatecznej w kontekście istnienia przesłanek wymienionych w treści cytowanego powołanego przepisu. Przedmiotem tego postępowania nie może być ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy lub też kontrola legalności decyzji dotychczasowej, której zmiany domagają się strony. Postępowanie to jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem, w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego), nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą w określonym przez strony zakresie (uchyleniem), przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Istotą postępowania w trybie art. 155 K.P.A. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.P.A. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Z powyższego wynika, że w postępowaniu tym nie można kwestionować ustaleń, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, którego zmiany domaga się strona, jak również kwestionować jego zgodności z prawem (zob. wyrok NSA z 22 stycznia 2021r., II OSK 2373/20). Z powyższych względów nie zasługują na uwzględnienie zarzuty Skarżącej naruszenia przepisów prawa materialnego odnoszące się do kwalifikacji kościoła jako zakładu czy dzwonów kościelnych jako instalacji. Kluczowa w niniejszej sprawie jest jednak konstatacja, że decyzja Starosty z [...].09.2019r., której zmiany domaga się Skarżąca, wydana została w oparciu właśnie o art. 115a ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019r. poz. 1396 ze zm., dalej: P.o.ś.). Regulacja art. 115a ust. 7 wprost wskazuje, że decyzja, o której mowa w ust. 1, może ulec zmianie w przypadku: 1) uchwalenia albo utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenów objętych oddziaływaniem hałasu z zakładu; 2) zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 3) zmiany obowiązujących dopuszczalnych poziomów hałasu. Podkreślenia zatem wymaga, że art. 115a ust. 1 P.o.ś. określa zamknięty katalog przesłanek, które upoważniają organ do zmiany decyzji ostatecznej określającej dopuszczalny poziom hałasu. Powyższa norma prawna wyłącza zastosowanie art. 155 K.P.A. stanowiącego podstawę zmiany decyzji na ogólnych zasadach. W tym przypadku, zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali, obowiązywanie art. 155 K.P.A. zostało wykluczone, a w zamian zastosowanie znajdują postanowienia art. 115a ust. 7 P.o.ś. (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 września 2016r., II SA/Kr 749/16). Wynika to zresztą wprost z treści art. 155 K.P.A. – "jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie". Wobec powyższego bez znaczenia pozostaje argumentacja Skarżącej, jak i odniesienia organów w tym zakresie, co do rzekomego słusznego interesu strony. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które w swej istocie sprowadzają się do odstąpienia od utrwalonej linii orzeczniczej organu, w sądownictwie administracyjnym wskazuje się, że przez "utrwaloną praktykę" w rozumieniu przepisu art. 8 § 2 K.P.A. rozumieć trzeba zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Podkreślić należy, że praktyka organów administracji, o której mówi wskazany przepis, powinna być przede wszystkim zgodna z prawem. Tylko taka bowiem praktyka może być uznana za odpowiadającą zasadzie pewności prawa i być źródłem uzasadnionych oczekiwań (zob. m.in. wyrok NSA z 21 października 2020r., II OSK 1871/20, wyrok WSA w Poznaniu z 23 maja 2019r., IV SA/Po 246/19). Nie może przy tym uciec uwadze Sądu, że Skarżąca odnosząc się do "utrwalonej praktyki" podaje niezmiennie sygnaturę jednej decyzji SKO, przy czym pełnomocnik Skarżącej sam wskazuje, że została ona wydana wskutek rozpoznania odwołania, a zatem wbrew jego twierdzeniom – w odmiennych okolicznościach (w niniejszej sprawie Skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji, której zmiany/uchylenia się domaga). Na marginesie Sąd zauważa, że argumentacja zawodowego pełnomocnika w zakresie naruszeń prawa Skarżącej zmierza zdecydowanie, wbrew jego twierdzeniom, nie ku zmianie bądź uchyleniu decyzji w trybie art. 155 K.P.A., lecz stwierdzeniu nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.P.A.). Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, uznawszy, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu, oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.