IV SA/Po 399/21

Dnia 10 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. . R. S., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wstąpiła z żądaniem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym mężem M. S.. Wnioskodawczyni zaznaczyła, że posiada ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Podniosła jednak, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może przymuszać do uzyskania świadczenia mniej korzystnego (renty), którego pobieranie jest przesłanką uniemożliwiającą uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Burmistrz Miasta i Gminy O., decyzją z dnia [...] grudnia 2020 roku (nr [...]), po ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, kolejny raz odmówił R. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał te same argumenty, co w decyzji z dnia [...] października 2020 roku (nr [...]), uchylonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 roku (nr [...]). Organ I instancji odmówił przyznania świadczenia wskazując, że niepełnosprawność M. S. nie powstała w okresie do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast wnioskodawczyni posiada ustalone prawo do renty rolniczej. Strona, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, ponownie skorzystała z prawa do odwołania. Odwołująca się zażądała uchylenia decyzji w całości oraz ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Strona podniosła, że organ nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13 przy wykładni i stosowaniu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazała ponadto, że okoliczność pobierania renty rolniczej z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stanowi negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] marca 2021 roku (nr [...]), po kolejnym rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie bezsporne jest to, iż odwołująca się sprawuje stałą i długotrwałą opiekę nad niepełnosprawnym mężem, a wysokość pobieranej renty jest niższa od ewentualnego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko odwołującej się, co do błędów wykładni przepisów prawa materialnego wyrażającej się brakiem uwzględniania przy rozstrzyganiu sprawy treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13 oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 roku o sygn. SK 2/17. Organ uznał jednak, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowe. Odwołująca się powinna dokonać wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a świadczeniem rentowym. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego warunkuje rezygnacja z pobierania renty. Organ zaznaczył, że uzasadnienie decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2020 roku (nr [...]) zawierało informację o konieczności przedstawienia przez stronę decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczeń rentowych. Taki dokument nie został przedłożony ani w toku ponownego postępowania przed organem I instancji, ani w toku ponownego postępowania odwoławczego. R. S., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona zażądała uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrz Miasta i Gminy O., a ponadto wydania orzeczenia o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez pominięcie celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 roku o sygn. akt I OSK 1546/19, autor skargi podniósł, że pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy świadczenia wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych są niższe stoi w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości, sprawiedliwości społecznej oraz udzielania pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz osobom niepełnosprawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym przeanalizowaniu sprawy, nie znalazło podstaw do zmiany wydanego rozstrzygnięcia i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Skarga okazała się uzasadniona. W ocenie Sądu brak jest jednak podstaw do przyjęcia stanowiska, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję przyjmując nieprawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2020, poz. 111 ze zm.). Organ odwoławczy ustalił treść normy prawnej określonej przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem okoliczności, które legły u podstaw wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 roku o sygn. SK 2/17. Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że niedopuszczalne jest różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu kryterium ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Prowadzi to do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z zatrudnienia w celu opieki nad osobą niepełnosprawną. Trybunału Konstytucyjny wskazał jednocześnie, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązania, które pozwoliłoby obniżyć wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie taka sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do renty osobie zdolnej do pracy skutkuje pozbawieniem jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Analiza uzasadnienia kwestionowanej decyzji prowadzi do jednoznacznych wniosków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że samo "ustalenie prawa do renty rolniczej" nie wyklucza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w takiej sytuacji organ uzależnił od zaprzestania pobierania świadczeń rentowych. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że rozstrzygnięcie o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego warunkuje przedłożenie decyzji o wstrzymaniu wypłaty ustalonych dla skarżącej świadczeń rentowych. Zaprezentowane powyżej stanowisko jest potwierdzoną przez sądy administracyjne postacią uwzględniania treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 roku o sygn. SK 2/17 w zakresie wykładni i stosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 roku o sygn. akt I OSK 303/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd uznaje jednak, że rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazuje, że ponowne rozpoznanie sprawy w pierwszej instancji nie odbyło się w warunkach zmiany przepisów stanowiących podstawę prawną dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. Sąd uznaje także, że wytyczne organu odwoławczego (decyzja z dnia [...] grudnia 2020 roku, nr [...]) nie były obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. Strona postępowania miał zatem uzasadnione procesowo oczekiwanie, że wytyczne organu odwoławczego zostaną wykonane przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji - art. 6, art. 8 §1, art. 9 oraz art. 15 w związku z art. art. 138 §2 i §2a ustaw z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020, poz. 256 ze zm.) Burmistrz Miasta i Gminy O. nie wykonał wytycznych organu odwoławczego. Organ pierwszej instancji przyjął, że zbędne jest "sugerowanie stronie zawieszenia lub wstrzymania wypłaty świadczeń emerytalno-rentowych" oraz ogłosił pogląd o jednoznacznej treść przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a oraz art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd uznaje, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy O. została wydana z ewidentnym pogwałceniem art. 138 §2 i §2a w związku z art. 6, art. 8 §1, art. 9 oraz art. 15 ustaw - Kodeks postępowania administracyjnego, bo w oparciu o wykładnię przepisów prawa materialnego, która na żądanie strony została skutecznie zakwestionowana rozstrzygnięciem odwoławczym, a zatem taka wykładnia bez uzasadnionych powodów (zmiana przepisów, nieważność) nie powinna być już podstawą rozstrzygania kontrolowanej sprawy administracyjnej. Sąd nie podziela przekonania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że prezentowana w decyzji z dnia 4 grudnia 2020 roku (nr [...]) wykładnia przepisów prawa była wystarczająca do utrzymania w mocy ponownej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro sprawa została przekazana do rozpoznania organowi pierwszej instancji, to strona miała słuszne procesowo oczekiwanie, że okoliczności sprawy zostaną rozpatrzone w aspekcie przesłanek zasadności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czyli w odniesieniu do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), a także z poszanowaniem skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 roku o sygn. SK 2/17. Wytyczne organu odwoławczego, które bezprawnie zostały zakwestionowane przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, nie stanowią o realizacji obowiązków procesowych organów administracji publicznej, które obejmują podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). Skoro Burmistrz Miasta i Gminy O. nie otworzył stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a ponadto, co przesądza o wadliwości także zaskarżonej decyzji, nie wskazał przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, a mogą skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, to brak jest zgodnych z prawem podstaw do tego, aby uznawać, że zaktualizowana została kompetencja do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na "brak wykazania przesłanek zależnych od strony". Sąd uznaje, że informacje zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia z dnia [...] grudnia 2020 roku (nr [...]) bez przełożenia ich na konkretne czynności postępowania administracyjnego, nie mogą sanować uchybień wyrażających się kwestionowaniem wytycznych, co do wykładni prawa materialnego oraz brakiem podjęcia czynności procesowych uznanych za niezbędne do załatwienia sprawy w kontekście warunków koniecznych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 roku o sygn. SK 2/17. Brak podjęcia także przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze działań nakazanych organowi I instancji prowadzi do uznania, że również zaskarżona decyzja została wydana bez oceny okoliczności sprawy w aspekcie przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a do tego z naruszeniem art. 8 §1, art. 9 art. 10 §1 oraz art. 79a ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego stosowanie prawotwórczo ukształtował wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Przepis art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie kształtuje prawnomaterialnych skutków wyboru pomiędzy świadczeniem rentowym a świadczeniem pielęgnacyjnym. W świetle prawotwórczego skutku wyroku Trybunału Konstytucyjnego wstrzymanie wypłaty świadczeń rentowym należy rozstrzygać na gruncie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako zdarzenie kształtujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Interes strony wynikający z dokonania wyboru świadczenia pielęgnacyjnego uzyskuje pełną ochronę dopiero po złożeniu wniosku, w toku postępowania administracyjnego. Ewentualne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może nastąpić wówczas od dnia zaprzestania pobierania świadczenia rentowego, jednak nie wcześniej niż od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Sąd uznał, że do końcowego załatwienie kontrolowanej sprawy nie jest wymagane uchylenie decyzji Burmistrz Miasta i Gminy O.. Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, lecz uzupełnienia materiału dowodowego przez stronę oraz rozpatrzenia bezspornych okoliczności faktycznych z poszanowaniem wykładni prawa prezentowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy będzie miał na uwadze, że brak wezwania do wykazania przesłanek zależnych od strony stanowi o istotnej wadliwości decyzji w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego objętej zakresem rozstrzygnięcia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 roku o sygn. SK 2/17. Realizacja kompetencji do wydania decyzji może nastąpić po stworzeniu realnej możliwości dostarczenia dowodu wstrzymania wypłaty świadczenia rentowego. Upływ zakreślonego stronie terminu nie ma jednak skutku prekluzyjnego, możliwość przedłożenia decyzji o zawieszeniu wypłaty świadczeń rentowych pozostaje otwarta do zakończenia postępowania, wydania decyzji ostatecznej. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z §14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015, poz. 1800 ze zm.).