IV SA/Po 400/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie WSA Bożena Popowska ( spr ) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi T. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z [...] grudnia 2008 r. Nr [...] 2. zasądza na rzecz T. W. i M. W. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 500,00 (pięćset ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego /-/ I. Kucznerowicz /-/ E. Makosz-Frymus /-/ B. Popowska W dniu 08 września 2008 r. do Urzędu Miasta w K. wpłynął wniosek T. i M. W., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji - budowy domu jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w K. przy ul. P. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Burmistrz K. Nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.- dalej upzp), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie), po rozpatrzeniu wniosku T. i M. W., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem. Po dokonaniu analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analizie stanu faktycznego, Organ stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie może być zrealizowane na przedmiotowej działce, bowiem nie są spełnione warunki wynikające z art. 61 ust. 1, pkt 1-5 upzp. W obrębie analizowanego terenu sąsiednie działki nie są zabudowane. W toku postępowania stwierdzono, że planowane zamierzenie budowlane nie jest zabudową zagrodową w gospodarstwie rolnym i tym samym nie jest zwolnione z warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. Jak wynika z ustaleń Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z 12.12.2008 r., istniejące uzbrojenie terenu (sieć wodociągowa i kanalizacyjna) nie jest wystarczające dla planowanej inwestycji. W konsekwencji nie zostały spełnione dwie z pięciu przesłanek o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 i 3upzp. Od decyzji tej odwołanie złożyli skarżący T i M. W., wnosząc o jej uchylenie. W ich ocenie argument, iż wokół brak jakiejkolwiek zabudowanej działki nie ma pokrycia w rzeczywistości. Jako dowód załączono zdjęcia domu na działce sąsiedniej, znajdującej się w odległości kilkuset metrów od działki będącej ich własnością. Twierdzenie, iż istniejąca uzbrojenie jest niewystarczające, także można obalić. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 1 pkt 1-5 upzp, podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy musi być niewystarczające dla zamierzenia budowlanego uzbrojenie terenu istniejące lub projektowane, a PGKiM nie wypowiedział się na temat projektowanej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, co nie wyklucza planowanej przez Skarżących w przyszłości inwestycji. Skarżący podnieśli, iż dla przedmiotowej działki była już wydana decyzja pozwalająca na takie zagospodarowanie terenu, która jednak w 2003 r. wygasła. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]lutego 2009 r. Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż zaskarżona decyzja wydana została po przeprowadzeniu analizy, której treść i wyniki znajdują się w aktach, wykonano także załącznik graficzny. Wykonana analiza wykazała, że na obszarze analizowanym znajdują się tereny niezabudowane oraz tereny upraw polowych. Brak jest zatem możliwości ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów określonych w § 4-8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Załączone do odwołania zdjęcia nie wskazują, jakiej działki dotyczy ta zabudowa, i nie mogą stanowić podstawy do zmiany rozstrzygnięcia Organu I instancji. W skardze do sądu administracyjnego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniesiono, iż Urząd Miejski w K. dnia [...] stycznia 2008 r. powołując się na ten sam plan zagospodarowania przestrzennego z 2000 r. ogłosił przetarg na sprzedaż własnych nieruchomości gruntowych pod budownictwo mieszkalne w rejonie ulic G. i P. Wobec powyższego, czym różni się status prawny nieruchomości Skarżących od statusu nieruchomości, którymi dysponuje Gmina K. Bez rozstrzygnięcia tej zasadniczej kwestii Skarżący pozostają w braku zaufania do organów Państwa, które wyegzekwowało od nich podatek w wysokości adekwatnej do działki budowlanej, a obecnie poprzez organy administracji ogranicza im się możliwość korzystania z atrybutów własności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz 1270 ze zm.). Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, iż żądaniem wniosku objęto ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w K. przy ul. P., na obszarze, dla którego brak aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest trafność ustaleń co do tego, czy w okolicy przedmiotowej działki znajduje się działka zabudowana, a także prawidłowość prowadzenia postępowania administracyjnego, tj zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że prowadząc postępowanie zainicjowane wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy organ administracji publicznej ustala zarówno to, czy na wskazanej przez wnioskodawcę działce zabudowa jest w ogóle dopuszczalna, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi w drugiej kolejności analizuje, jakim wymaganiom winna odpowiadać ewentualna nowa zabudowa. Warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organ dokonywał ustaleń m.in., co do tego czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), a nadto czynił ustalenia czy teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), wobec negatywnego ustalenia dopuszczalności zabudowy nie był przedmiotem analizy organu. Ten etap ograniczono do wytyczenia wokół wskazanej we wniosku działki obszaru analizowanego, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Ustosunkowując się do decyzji I instancji, zgodzić się trzeba z Odwołującymi, iż Organ niewłaściwie ocenił kwestię spełnienia warunku związanego uzbrojeniem terenu w sieć wodno-kanalizacyjną. Należy też podnieść, iż Organ I instancji nie wyjaśnił znaczenia dowodów w postaci 12 czarno-białych zdjęć w wersji ksero, opatrzonych notatką: "ul. [...] 02.10.2008, jakie znajdują się w aktach administracyjnych. Na tych zdjęciach w sposób wyraźny widoczne są budynki; tyle, że nie wiadomo, ani gdzie są położone dane grunty, ani gdzie są usytuowane budynki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w sposób wyczerpujący do zarzutów odwołania. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, iż Kolegium powtórzyło jedynie argumenty przedstawione przez organ I instancji na poparcie przyjętego stanowiska, podczas gdy, obowiązkiem organu odwoławczego w niniejszej sprawie było odnieść się wprost do zarzutów odwołania i wyjaśnić Skarżącym motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjnego postępowania, organ obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Oznacza to zatem, że organ II instancji ponownie bada sprawę. Obowiązują w tym zakresie zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zawarte w artykułach: 7 kpa zasada ogólna kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa; prawdy obiektywnej; uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, 8 kpa zasada ogólna pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli, 11 kpa zasada przekonywania, a także reguły wyrażone w art. 80 zasada swobodnej oceny dowodów, art. 81 warunek uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną, art. 77 kpa zasada oficjalności i prawdy obiektywnej, art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Powyższe dotyczy podniesionego przez Odwołujących zarzutu, Iż Organ I instancji bezpodstawnie uznał, że istniejące uzbrojenie terenu (sieć wodociągowa i kanalizacyjna) nie jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Skarżący trafnie podnieśli w odwołaniu, iż przepis art. 61 ust 1 pkt 3 traktuje o istniejącym bądź projektowanym uzbrojeniu terenu. Tak Organ I jak i Organ II instancji, mając wiedzę o planowanej inwestycji budynków mieszkalnych przy ul. G. i P. (ogłoszenie o przetargu- k.12 akt sądowych) mogły hipotetycznie założyć, iż w związku z tą inwestycją istnieje potrzeba zaprojektowania i wykonania uzbrojenia przebiegającego przez te nieruchomości. Druga kwestia dotyczy ustaleń co do tego, czy w okolicy przedmiotowej działki znajduje się działka zabudowana. Organ II instancji nie przeprowadził żadnych dodatkowych wyjaśnień, mimo, iż Odwołujący dostarczyli nowych dowodów. Na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie, w tym dołączonych do odwołania zdjęć domu wraz z wyjaśnieniem jego usytuowania można wnosić, że w pobliżu nieruchomości należącej do Skarżących znajdują się zabudowane działki. Mimo, że znajdujące się w aktach administracyjnych mapy tego nie potwierdzają, to wobec stanowczych oświadczeń Odwołujących, popartych zdjęciami, obowiązkiem Organu było dokładne zbadanie tej kwestii, w oparciu o aktualne dokumenty. Organ natomiast ograniczył się do stwierdzenia, iż z załączonych zdjęć nie wynika, jakiej działki dotyczy zabudowa. Sąd zwraca uwagę Organowi, iż nie można ciężaru przeprowadzenia dowodów zrzucić na stronę, gdyż przeprowadzenie postępowania dowodowego mieści się w zakresie obowiązków organów administracji publicznej. Organ nie sprawdził, czy rzeczywiście i w jakiej odległości znajdują się te działki, czy spełniają one kryterium dobrego sąsiedztwa oraz czy mają wspólny dostęp do tej samej drogi. Zgodnie z art. 61 ust 1 pkt 1 do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Pojęcie działki sąsiedniej należy rozmieć jako graniczącej (znaczenie wąskie) bądź znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie- por. Komentarz C. H. Beck Z. Niewiadomski, s. 492-493)). Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (wyrok NSA z 04.07.2007 r.- II OSK sygn. akt 997/06). W tych warunkach przyjąć należało, że uchybienia procesowe polegające na pominięciu zebrania i rozpatrzenia części materiału dowodowego, jest naruszeniem art. 77 kpa. Organ całkowicie też zlekceważył fakt, iż do 2003 r. Państwo W. posiadali decyzję o zagospodarowaniu przedmiotowej działki, która to decyzja wygasła. Kupując przedmiotową działkę, Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Ponownie rozpoznając sprawę Organy powinny dokładnie ustalić stan faktyczny i jeszcze raz zbadać czy znajdujące się w pobliżu działki zabudowane, mieszczą się w kryterium "działek sąsiednich", mając na uwadze wskazówki zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Wobec powyższego, zaskarżona decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, 77, 107 § 3 kpa, a to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. należało uchylić. /-/ I. Kucznerowicz /-/ E. Makosz-Frymus /-/ B. Popowska MZ