IV SA/Po 401/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi I.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy P. na podstawie art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."), oraz na podstawie art. 2, art.7, art. 8, art. 17, art.39, art. 101, art. 102, art. 106, art. 107 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r. (tekst jednolity Dz.U. z 2016r. poz. 930; zwanej dalej "u.p.s."), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. ooz. 1058), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2016r. poz. 1406) odmówił I. W. zwany dalej "skarżącym"() przyznania zasiłku celowego na opłacenie podatku od nieruchomości, na opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi ([...]) oraz na zakup gazu butlowego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący zwrócił się do organu w dniu [...] czerwca 2015 r. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na opłacenie rachunku za energię elektryczną, opłacenie podatku od nieruchomości, opłaty za odpady komunalne, gaz butlowy oraz leki. Organ I instancji decyzjami z dnia [...] lipca 2015 r. - nr [...] przyznał skarżącemu zasiłek celowy na opłacenie kosztów poboru energii elektrycznej w wysokości [...] zł; nr [...] przyznał skarżącemu zasiłek celowy na zakup leków w wysokości [...] zł; - nr [...] z dnia [...].07.2015r. odmówił skarżącemu przyznania zasiłku celowego na opłacenie podatku od nieruchomości, na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi ([...]) oraz na zakup opału. Od decyzji nr [...] skarżący odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Następnie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 1049/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję organów obu instancji. W dniu [...] lipca 2016 r. skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego wobec czego organ wydając decyzję oparł się na informacjach uzyskanych w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2015 r. Organ wskazał, że na podstawie wywiadu ustalono, że skarżący mieszka i wspólnie gospodaruje z żoną G. W.. Skarżący jest osobą nieaktywną zawodowo, przez okres [...] lat prowadził działalność gospodarczą w branży budowlanej, która została zawieszona w dniu [...] grudnia 2014r. z uwagi na pogarszający się stan zdrowia. Skarżący w grudniu 2014 r. starał się uzyskać prawo do świadczenia rehabilitacyjnego z ZUS, jednak jego wniosek został rozpatrzony negatywnie. Postępowanie przed sądem w tej sprawie nie zostało zakończone. W dniu [...] kwietnia 2015 r. skarżący został uznany przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. za osobę niepełnosprawną w stopniu lekkim. Dalej organ wskazał, że skarżący zadeklarował, iż nie osiąga żadnych dochodów własnych, nie figuruje w rejestrze osób bezrobotnych Powiatowego Urzędu Pracy w P.. Małżonka skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku pozostawała nieaktywna zawodowo, nie osiągała żadnych dochodów własnych, posiadała status osoby bezrobotnej. Rodzina zamieszkuje w budynku wolnostojącym, stanowiącym własność skarżącego. W tej samej nieruchomości zamieszkuje dorosła córka E. W. i wnuczka. Obie rodziny deklarują prowadzenie odrębnych gospodarstw domowych, przy korzystaniu ze wspólnej kuchni. Organ wyjaśnił, że nie mógł ustalić sytuacji ekonomicznej i rodzinnej wspólnie zamieszkałej córki, z powodu braku jej zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Ustalenie możliwości alimentacyjnych na rzecz rodziców, jak również partycypowania we wspólnych kosztach użytkowania mediów ( energia elektryczna, gaz itp.) okazało się niemożliwe,. Organ ustalił, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. w maju 2015 r. rodzina utrzymywała się z zasiłku okresowego w wysokości [...] zł, nie osiągała innych dochodów. Jak wyjaśnił organ I instancji zasiłek celowy przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej, ale nie każdej potrzeby. Poniesienie opłat z tytułu podatku od nieruchomości oraz opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mieści się w katalogu " potrzeb bytowych", które wymagałyby zaspokojenia ze świadczeń pomocy społecznej. Organ zaznaczył, że skarżący nie zalega z opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok 2015 i nie może oczekiwać refundacji poniesionych już kosztów, ponieważ potrzeba ta została zaspokojona we własnym zakresie. Organ nie znalazł uzasadnienia do przyznania zasiłku celowego na poniesienie opłat względem gminy, gdyż opłata ta nie jest niezbędną potrzebą bytową, a skarżący posiada możliwość zawnioskowania do UMiG w P. o umorzenie zaległości podatkowych. Organ stwierdził, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż w tej samej nieruchomości zamieszkuje córka i wnuczka skarżącego. Mimo deklaracji prowadzenia odrębnych gospodarstw domowych obie rodziny korzystają z tej samej kuchni oraz użytkują jedną kuchenkę gazową. Brak możliwości ustalenia sytuacji dochodowej i rodzinnej E. W. nie pozwala na przyjęcie przez organ, że nie może ona patrycypować w kosztach utrzymania mieszkania, w tym poniesienia kosztów podatku od nieruchomości lub zakupu gazu. Organ zaznaczył również, że skarżący wraz z małżonką w 2015 r. korzystał z szerokiego wachlarza wsparcia z systemu pomocy społecznej. Organ w uzasadnieniu decyzji zamieścił listę 27 decyzji administracyjnych wydanych w 2015 r. przyznających skarżącemu środki z pomocy społecznej. Dodatkowo wskazał, że w 2015 r. na zasiłki celowe organ otrzymał wsparcie z budżetu gminy w kwocie [...]zł, a wsparciem objęto 293 osoby, co stanowi o kwocie miesięcznego wsparcia w wysokości [...] zł. W budżecie gminy na 2016 r. zaplanowano kwotę [...]zł. na realizację wsparcia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Przy założeniu tej samej liczby osób, które korzystały z ww. wsparcia w 2015 r. średni miesięczny zasiłek celowy w 2016 r. to kwota [...]zł. W odwołaniu skarżący wskazał, że organ powinien został wyłączony od rozpoznawania sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją [...] lutego 2017 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, że przyznanie zasiłku celowego na opłacenie podatku od nieruchomości oraz na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie należy do niezbędnych potrzeb bytowych, na których zaspokojenie przyznawane są zasiłki celowe zgodnie z art. 39 w związku z art. 3 u.p.s. Natomiast odnośnie zakupu butli gazowej organ I instancji trafnie wskazał, że w kosztach tych powinna również partycypować dorosła córka wspólnie zamieszkująca. Kolegium zaznaczyło, że decyzja w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy i sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniu. Kolegium wskazało, że skarżącemu w roku 2015 udzielono pomocy finansowej na łączna kwotę [...]zł , czyli w skali jednego miesiąca kwota pomocy wynosiła [...] zł. Kolegium nie podzieliło również argumentacji skarżącego dotyczącej wyłączenia organu od załatwienia sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. W.. Skarżący wskazał, że w stosunku do wszystkich osób(w tym Dyrektor OPS) które brały udział w zaskarżonej decyzji prowadzono dochodzenie służbowe i dyscyplinarne. Natomiast jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organ stał się niezdolny do załatwienia sprawy na mocy art. 26 § 3 k.p.a. właściwy do załatwienia sprawy jest organ wyższego stopnia lub wyznaczony przez niego organ. Wskazał, że występował do Wojewody o wyłączenie organu od rozpatrzenia sprawy, a także że to właśnie Wojewoda powinien być organem właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy. W ocenie skarżącego organ przedstawił błędne dane dotyczące okresu zawieszenia wykonywania przez niego działalności gospodarczej. Wskazał również, że zgodnie z art. 16 ust. 2. u.p.s. gmina i powiat obowiązane zgodnie z przepisami ustawy do wykonywania zadań pomocy społecznej, nie mogą odmówić pomocy osobie potrzebującej, mimo istniejącego obowiązku osób fizycznych lub osób prawnych do zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych Organ pierwszej instancji nie dopełnił obowiązku ustalenia możliwości alimentacji za pośrednictwem sądu mimo uprawnień jakie posiada. Ponadto organ odmówił przyznania pomocy na zakup butli gazowej, mimo iż na taką potrzebę zwrócono uwagę w trakcie wywiadu środowiskowego. Skarżący zaznaczył, że w składzie orzekającym Kolegium zasiadały te same osoby, które rozpoznawały sprawę przed uchyleniem decyzji przez Sąd. W ocenie skarżącego organ dysponował nadwyżką ponad [...] zł., a ponadto na wysokość średniego miesięcznego świadczenia złożyły się zasiłki celowe, które nie miały bezpośredniego przełożenia na zakup żywności i niezbędnych środków czystości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s, który stanowi, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany również w celu realizacji postanowień kontraktu socjalnego (art. 39a. ust. 1 u.p.s.), osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 u.p.s.), a także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 u.p.s.). Zauważyć należy, że pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej", którym posłużył się ustawodawca w art. 39 ust. 1 u.p.s. jest prawnie niedookreślone, a jego interpretacja i ocena należą każdorazowo do organu rozstrzygającego sprawę.W art. 39 ust. 2 u.p.s. wyjaśnia się przykładowo, co należy rozumieć pod pojęciem "niezbędnej potrzeby bytowej" wymieniając tam m.in. zakup niezbędnych przedmiotów użytku domowego, czy koszt drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1794/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1535/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również trzeba, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle przedstawionych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że odpowiada ona prawu. W ocenie Sądu Kolegium nie uchybiło wskazanym powyżej przepisom, w wystarczającym stopniu zebrały i oceniły materiał dowodowy. Bezspornym jest, że skarżący spełnia kryteria wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., jednak rozpoznając niniejszą sprawę na uwadze należało mieć w szczególności podstawowe cele jakie spełniać ma instytucja pomocy społecznej. Z art. 2 ust. 1 u.p.s. wynika, że ma ona na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zwrócić należy również uwagę na treść art. 3 ust. 1 u.p.s. w którym wskazano, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ponadto istotnym jest, że z art. 3 ust. 4 u.p.s. wynika, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo oceniło, że żądane przez skarżącego dofinansowanie nie może zostać uznane za niezbędną potrzebę, o której mowa w art. 39 ust. 1 u.p.s. Podkreślić należy, że pojęcie "niezbędna potrzeba bytowa", o której mowa w art. 39 ust. 1 u.p.s. odnosi się do potrzeb, których zaspokojenie uzasadnione jest podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę. Taką potrzebą nie jest w niniejszej sprawie pokrycie opłat za podatek od nieruchomości oraz opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W decyzji organu I instancji jak iw decyzji Kolegium wyjaśniono również w sposób wyczerpujący przesłanki jakimi kierował się organ odmawiając przyznania zasiłku celowego na zakup butli z gazem. Ponadto w niniejszej sprawie zaznaczyć trzeba, że pomoc społeczna ma zmierzać do pomocy, a nie do całkowitego wyręczania osób w pozyskiwaniu środków na życie. Nie może również zmierzać do zaspokojenia wszelkich zgłaszanych żądań. Sprzeciwiałoby się to celom opieki społecznej, a co za tym idzie interesowi społecznemu. Celem opieki społecznej jest z jednej strony zaspokojenie niezbędnych potrzeb umożliwiających życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, z drugiej zaś przyczynienie się do usamodzielnienia osób i rodzin korzystających z tej pomocy oraz ich integrację ze środowiskiem. Podkreślić przy tym należy, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Zauważyć należy również, że skarżący nie jest osobą pozbawioną pomocy ośrodka pomocy społecznej. W decyzji organu I instancji wskazano bowiem 28 decyzji administracyjnych wydanych w 2015 r. przyznających skarżącemu środki z pomocy społecznej na łączną kwotę [...]zł., co znacznie przekracza średnią miesięczną kwotę przyznanych przez organ w 2015 r. zasiłków celowych. Tym samym z uwagi na trudną sytuację życiową, w której znalazł się skarżący, nie został on pozbawiony opieki organów pomocy społecznej. Niemniej jednak podkreślić należy raz jeszcze, że celem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie wszelkich potrzeb osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, a jedynie potrzeb niezbędnych. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) orzekł jak w sentencji.