IV SA/Po 401/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne. Zaskarżoną decyzją z 26 kwietnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania L. R., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Zaskarżona decyzja SKO zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu [...] stycznia 2019 r. L. R. (dalej jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. (w skrócie "MOPS") z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, załączając orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G., wydane [...] października 2018 r., zaliczające Wnioskodawcę do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do [...] października 2020 r. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta G. (dalej jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") przyznał wnioskowane świadczenie na okres do [...] października 2020 r. Następnie, z uwagi na przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), Prezydent Miasta – decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] – zmienił decyzję własną z [...] stycznia 2019 r. i wydłużył okres, na który przyznał zasiłek pielęgnacyjny, "do upływu 60. dnia od odwołania stanu epidemii jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie dłużej jednak niż do zakończenia okresu zasiłkowego w przypadku świadczeń przyznawanych na okres zasiłkowy". W dniu [...] stycznia 2021 r. zostało wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. nowe orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności L. R., na okres do [...] stycznia 2022 r. To orzeczenie, wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, zostało dostarczone przez Wnioskodawcę do organu I instancji dnia [...] grudnia 2021 r. Prezydent Miasta pismem z [...] stycznia 2022 r. zawiadomił Wnioskodawcę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w celu ustalenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego decyzją z [...] stycznia 2019 r. oraz późniejszą decyzją zmieniającą z [...] grudnia 2020 r., za okres od [...] lutego 2021 r. do [...] października 2021 r. Następnie przywołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2022 r. organ I instancji: 1. ustalił kwotę nienależnie pobranych świadczeń za okres od [...] lutego 2021 r. do [...] października 2021 r. w wysokości [...] zł przyznanych decyzją z [...] grudnia 2020 r.; 2. ustalił kwotę odsetek ustawowych za opóźnienie od nienależnie pobranych świadczeń na dzień wydania decyzji w wysokości [...] zł; 3. orzekł o zwrocie kwoty świadczenia nienależnie pobranego wraz z odsetkami za opóźnienie na konto MOPS. Od tej decyzji L. R. wniósł odwołanie, nie zgadzając się z nią oraz podnosząc, że zapomniał o obowiązku złożenia nowego wniosku o zasiłek. Stwierdził, że był przekonany, iż wszystko jest zgodnie z obowiązującymi przepisami i prawem, ponieważ zasiłek otrzymywał regularnie przez wiele miesięcy. Utrzymując w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta z [...] lutego 2022 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 26 kwietnia 2022 r. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w świetle art. 15h ust. 1 u.COVID-19 okres ważności orzeczenia o niepełnosprawności Skarżącego z mocy prawa uległ przedłużeniu do czasu upływu 60 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do czasu wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Na taki więc okres organ I instancji zmienił decyzję przyznającą Skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny – w zależności od tego, co nastąpi prędzej – do 60. dnia od dnia odwołania stanu epidemicznego lub stanu epidemii albo do dnia wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności – zaliczające do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do [...] stycznia 2022 r. – Skarżący otrzymał w styczniu 2021 r. W tym momencie na mocy art. 15h ust. 1 u.COVID-19 wygasła ważność orzeczenia o niepełnosprawności z [...] października 2018 r. A skoro wygasła ważność tego orzeczenia, wygasła również decyzja, która przedłużała okres przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w oparciu o to orzeczenie. Z chwilą więc wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Skarżący utracił prawo do zasiłku pielęgnacyjnego pobieranego na podstawie decyzji z [...] grudnia 2020 r. i aby kontynuować pobieranie świadczenia, winien był ponownie złożyć wniosek o przyznanie mu świadczenia. Taki wniosek złożony został w organie I instancji dopiero dnia [...] grudnia 2021 r., zatem po upływie wskazanego w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych (w skrócie "u.ś.r.") okresu 3 miesięcy od daty wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji Prezydent Miasta przyznał wnioskowany zasiłek od [...] grudnia 2021 r. Zarazem jednak uznał, że w okresie od [...] lutego 2021 r. do [...] października 2021 r. Skarżący pobrał zasiłek pielęgnacyjny nienależnie z uwagi na przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Na zakończenie SKO zauważyło, że organ I instancji w rozpatrywanej decyzji orzekł o nienależnie pobranym zasiłku na okres do [...] października 2021 r. – choć Skarżący wniosek o świadczenie złożył dopiero w grudniu 2021 r. – nie wyjaśniając, co z listopadem 2021 r., jednakże uchylenie decyzji organu I instancji z tego powodu mogłoby naruszyć zakaz reformationis in peius, przewidziany w art. 139 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO L. R. stwierdził, że przyznany zasiłek pielęgnacyjny otrzymywał regularnie, więc był przekonany, że wszelkie formalności związane z wypłatą zasiłku są dopełnione i że wszystko jest zgodnie z prawem. Podkreślił, że zasiłek otrzymywał do [...] października 2021 r., a po 2 miesiącach od zaprzestania wypłacania, skontaktował się z pracownikiem MOPS z prośbą o wyjaśnienie sprawy. Wtedy dopiero został poinformowany o braku wniosku dotyczącego wypłaty świadczenia. Złożył go [...] grudnia 2021 r. Skarżący podkreślił, że jest osobą w starszym wieku oraz że przebył wiele chorób, które wpłynęły na pogorszenie pamięci, spóźnioną reakcję, czy poprawne rozumowanie. W związku z tym spytał, na jakiej podstawie wypłacano mu zasiłek pielęgnacyjny przez 10 miesięcy oraz dlaczego nie przypomniano mu o braku wniosku. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do ww. pytań, SKO wskazało, że organ nie wiedział, iż Skarżący uzyskał nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, nie ma też obowiązku przypominania osobom pobierającym świadczenia o terminach i ich obowiązkach, zwłaszcza jeżeli dane te wynikają z wydawanych przez organ decyzji. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 25 lipca 2022 r. (k. 16 akt sądowych) sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 u.COVID-19, o czym strony zostały powiadomione pismami z 26 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 kwietnia 2022 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą faktyczną uznania w niniejszej sprawie pobranego przez Skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane była okoliczność niepoinformowania niezwłocznie organu I instancji przez Skarżącego o uzyskaniu [...] stycznia 2021 r. nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Tymczasem w świetle art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19") wydanie ww. nowego orzeczenia spowodowało utratę ważności orzeczenia dotychczasowego (wydanego [...] października 2018 r.), a to z kolei – w związku z treścią decyzji Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2020 r. nr [...] – miało, zdaniem organów obu instancji, doprowadzić do wygaśnięcia przyznanego Skarżącemu wcześniej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Ustalone w niniejszej sprawie istotne elementy stanu faktycznego nie są sporne i sam Skarżący ich nie podważa. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy w tak ustalonych okolicznościach wypłacony Skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny za okres od [...] lutego 2021 r. do [...] października 2021 r. był świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615; w skrócie "u.ś.r."). Zgodnie bowiem z tym przepisem, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się "świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania". Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że warunkiem uznania na jego podstawie świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane jest świadomość świadczeniobiorcy braku prawa do pobierania danego świadczenia, która to świadomość musi wynikać z uprzedniego pouczenia. W orzecznictwie utrwalił się pogląd – który Sąd w niniejszym składzie podziela – w myśl którego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, czy też w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony, i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (por. np. wyrok NSA z 27.04.2022 r., I OSK 1392/21; por. też wyroki WSA: z 28.10.2021 r., II SA/Gl 764/21; z 15.07.2022 r., II SA/Gl 281/22; dostępne w CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy jest poza sporem, że Skarżący został pouczony o konieczności poinformowania organu o otrzymaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Pouczenie takie znalazło się w decyzji Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2020 r. Uszło jednak uwagi organów obu instancji, że tak nałożony na Skarżącego obowiązek informacyjny nie zawierał pouczenia o utracie prawa do pobierania świadczenia w razie niewywiązania się z tego obowiązku. Zauważyć należy, że organ I instancji w podstawie prawnej decyzji z [...] lutego 2022 r. wskazał m.in. na przepis art. 25 ust. 1 u.ś.r. jako – jak można rozumieć – źródło obowiązku informacyjnego. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1 u.ś.r., jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne. Z przepisu tego wynika zatem, że świadczeniobiorca ma obowiązek informowania organu m.in. o "innych zmianach", ale jedynie takich, które mają wpływ na prawo do świadczenia (por. wyrok WSA z 15.07.2022 r., II SA/Gl 281/22, CBOSA). Tymczasem nowe orzeczenie o niepełnosprawności Skarżącego pozostaje w istocie bez wpływu na jego prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w tym sensie, że potwierdza jedynie, iż Skarżący nadal pozostaje niepełnosprawny w stopniu znacznym. Nie ulega wątpliwości, że dla oceny, czy został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., konieczne jest uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Wprowadzając powyższy warunek ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje. W konsekwencji, pouczenie, o którym mowa w ww. przepisie, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że – zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego (por. wyrok NSA z 10.09.2019 r., I OSK 1139/19, CBOSA). Podkreślenia wymaga również to, że wspomniany wyżej przepis art. 25 ust. 1 u.ś.r. nie daje organom uprawnienia do pomijania na tej podstawie prawnej istotnych okoliczności faktycznych, tzn. o charakterze prawotwórczym, które się ujawnią w toku postępowania, a które nie zostały "niezwłocznie" podane do wiedzy organu przez osobę zobowiązaną. Przy ocenie, czy zaistniały okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, decydujące są materialnoprawne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkujące to prawo, czyli z którymi ustawa łączy skutek w postaci nieprzysługiwania lub ustania prawa do świadczeń rodzinnych, zaś sam fakt niedotrzymania wymogu informacyjnego z art. 25 ust. 1 u.ś.r. nie ma takiego charakteru. Przepis ten nie uchyla generalnej normy z art. 7 k.p.a. ustanawiającej zasadę prawdy obiektywnej, w myśl której organy "podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – co, najogólniej rzecz ujmując, oznacza, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (por. wyroki WSA: z 10.10.2019 r., IV SA/Wr 245/19; z 15.07.2022 r., II SA/Gl 281/22; dostępne w CBOSA). Niezależnie od powyższego wypada zauważyć, że wbrew stanowisku organów obu instancji, sposób sformułowania przepisu art. 15h ust. 2 pkt 1 u.COVID-19 – a co za tym idzie: także bazującej na tym przepisie sentencji decyzji Prezydenta Miasta z 07 grudnia 2020 r. – nie jest do końca jasny i może stwarzać podstawę do rozbieżnych interpretacji. Przykładowo, powołany przepis może być rozumiany w taki sposób, że – jak to przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 11 marca 2022 r. o sygn. akt II SA/Po 461/21 – "[j]eżeli orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wygasa w okresie trwania pandemii wirusa SARS-CoV-2, ulega ono, z mocy prawa, przedłużeniu do 60. dnia licząc od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, ale nie dłużej niż do momentu wydania nowego orzeczenia. Okres, na jaki ustawodawca przedłużył ważność terminowego orzeczenia, a więc 60 dni tudzież data wydania nowego orzeczenia dotyczy sytuacji, w której odwołano stan zagrożenia epidemicznego lub stanu pandemii". Na gruncie takiej interpretacji należałoby przyjąć, że orzeczenie o niepełnosprawności Skarżącego wydane w 2018 r. było w roku 2021 nadal orzeczeniem ważnym, tj. nie wygasło, pomimo wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności (por. wyrok WSA z 11.03.2022 r., II SA/Po 461/21, CBOSA). Wskazana niejednoznaczność analizowanej regulacji jest istotna w kontekście przepisu art. 7a § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony (chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ, co w niniejszej sprawie nie zachodzi) – a więc, w analizowanym tu przypadku, rozstrzygane w sposób analogiczny do przyjętego w cytowanym wyżej wyroku WSA o sygn. akt II SA/Po 461/21. Wszystko to prowadzi do wniosku, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez Skarżącego w okresie od [...] lutego 2021 r. do [...] października 2021 r. wbrew stanowisku organów obu instancji nie nosi znamion nienależnie pobranego świadczenia w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. To z kolei powodować musiało uchylenie obu kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). Przedstawiona wyżej ocena prawna powoduje jednocześnie, że dalsze procedowanie w przedmiocie nienależnie pobranego przez Skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego stało się bezprzedmiotowe. Zatem postępowanie wszczęte przez organ I instancji w dniu [...] stycznia 2022 r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] lutego 2021 r. do [...] października 2021 r. i zobowiązania Skarżącego do zwrotu tej kwoty podlega umorzeniu – o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku Skarżący nie będzie więc zobowiązany do zwrotu zasiłku pobranego za ww. okres.