IV SA/Po 405/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Dnia 03 stycznia 2014 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek o pomoc, złożony przez Z. Z. (dalej jako Wnioskodawca, Odwołujący się, Skarżący). Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], wskazując na art.17 ust. 1 pkt 14, art. 48 ust. 4-5, art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 1, art. 110 ust. 1, art. 110 ust. 7-8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm., dalej jako u.p.s.), uchwałę nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. poz. 1024 z późn. zm., dalej jako Program) przyznał Wnioskodawcy świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) na okres od stycznia do kwietnia 2014 r. w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 600,00 zł, z czego na styczeń 155 zł, na luty 140 zł, na marzec 155 zł i na kwiecień 150 zł. Jak wynika z uzasadnienia, organ I instancji nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając decyzję Prezydent Miasta napisał, że na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 2014 r. oraz zgromadzonej dokumentacji ustalono, że Wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Choruje przewlekle na bóle głowy, co zostało potwierdzone zaświadczeniem lekarskim z dnia 08 sierpnia 2013 r. Ponadto z zaświadczeń lekarskich z 13 sierpnia 2013 r. wynika, że Wnioskodawca leczy się również z powodu schorzeń przewlekłych, m.in. choroby nadciśnieniowej i tym samym wymaga systematycznego leczenia i przyjmowania leków. Wnioskodawca nie zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna czy poszukująca pracy ponieważ twierdzi, że nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na choroby przewlekłe. Dochód Wnioskodawcy w grudniu 2013 r. stanowił zasiłek okresowy w wysokości 271 zł. Zgodnie z przepisami Programu pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w przepisach u.p.s. oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ust.1 pkt 1 u.p.s. Dochód Wnioskodawcy w grudniu 2013 r. wynosił 271 zł, zatem Wnioskodawca kwalifikuje się do przyznania pomocy z Programu. Wysokość świadczenia została ustalona w oparciu o przybliżoną równowartość średniego miesięcznego kosztu zakupu produktów żywnościowych bez kosztów przygotowania i podania posiłku, co wynosi średnio 5,00 zł dziennie oraz uzależniona od możliwości organu I instancji, który musi uwzględnić również potrzeby innych osób wymagających pomocy. Wnioskodawca otrzymuje również pomoc w formie zasiłku okresowego, który powinien zabezpieczyć podstawowe potrzeby życiowe, w tym żywność. Organ I instancji nadmienił, że odrębną decyzją przyznano wnioskodawcy zasiłek okresowy (decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta przyznał Wnioskodawcy zasiłek okresowy z powodu długotrwałej choroby w kwocie 271 zł miesięcznie – uwaga sądu; skarga w tej sprawie została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 406/14). W odwołaniu Wnioskodawca napisał, że we wniosku o pomoc zwrócił się o zwiększenie kwot przyznawanych zasiłku okresowego oraz celowego, jednak kwoty zasiłków nie zostały zwiększone. Ocenił takie działanie jako krzywdzące, ponieważ żyje w skrajnej biedzie. Kwota zasiłków które otrzymuje to 421 zł, a sumę rachunków do zapłacenia (opisanych w odwołaniu) wyliczył na 382,96 zł. W skali 2 miesięcy wnioskodawcy pozostaje 7,52 zł dziennie na wyżywienie, środki higieny osobistej; o kupnie odzieży Wnioskodawca może jedynie pomarzyć. Pracownicy pomocy społecznej są przedstawicielami i działają w imieniu Państwa; nie mogą być złośliwi wobec osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy. Jeżeli Polska ma pozostać w Unii Europejskiej to nie może tak traktować swoich obywateli. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej kpa) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając Kolegium powtórzyło ustalenia faktyczne organu I instancji dodając, że z akt wynika, iż 53-letni Wnioskodawca figurował w ewidencji osób bezrobotnych do dnia 02 lutego 2009 r. Pracownik socjalny mobilizował Wnioskodawcę do rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy od maja 2009 r., natomiast do złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności od lipca 2010 r. Ponadto, jak wynika ze składanych oświadczeń, Wnioskodawca w dniu 7 stycznia 2014 r. już po raz szósty odmówił podpisania kontraktu socjalnego, który określiłby sposób współdziałania z pracownikiem socjalnym w celu poprawy jego sytuacji życiowej. Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił sytuację materialną, życiową i zdrowotną i zgłoszone potrzeby Wnioskodawcy oraz ocenił z jednej strony, zasadność zgłoszonych żądań pod kątem zaistnienia przesłanek dotyczących zasiłku celowego oraz określonych w ustawie o pomocy społecznej i w Programie, a z drugiej strony możliwości finansowych gminy przeznaczonych na pomoc społeczną. Kolegium zauważyło, że pomoc społeczna nie ma charakteru stałego i nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń. Ma ona przejściowo stanowić rodzaj wsparcia w celu pokonania trudności życiowych beneficjentów. Rolą organów pomocy społecznej jest przeciwdziałanie traktowaniu świadczeń pomocowych, jako oczywistej i bezwarunkowej należności ze strony Państwa. Celowi temu służy zobowiązywanie stron do aktywności w zakresie przezwyciężania swoich trudnych sytuacji życiowych Z zgromadzonych dokumentów wynika, że sytuacja Wnioskodawcy jest znana i na bieżąco monitorowana przez Ośrodek Pomocy Społecznej. Odwołujący się objęty jest stałą pomocą ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej od grudnia 2003 r., a więc zarzuty dotyczące złośliwego traktowania ze strony pracowników pomocy społecznej, są bezpodstawne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżący napisał, że jest osobą bezrobotną i chorą. Leczy się na nadciśnienie tętnicze i u neurologa z powodu bólu głowy (operacja przetoki w 2008 r.). Z powodu wysokiego ciśnienia tętniczego i bóli głowy nie może rozpocząć pracy. Ustalenie grupy inwalidzkiej zależy od wyników przeprowadzonych badań, przy czym termin wizyty u lekarza kardiologa wyznaczono na 25 czerwca 2015 r. Rejestracja w Powiatowym Urzędzie Pracy nic nie zmieni, jak również podpisywanie kontraktów socjalnych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję przyznającą skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 600 zł, z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności, obliczony proporcjonalnie do ilości dni w miesiącach styczniu, lutym, marcu i kwietniu 2014 r. Skarżący zakwestionował wysokość przyznanego świadczenia pieniężnego. Środki na przyznane świadczenie wynikają z uchwały Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia Programu. W ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w przepisach u.p.s. oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 u.p.s., a więc, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, dochód nie może przekraczać kwoty 813 zł miesięcznie. Ze środków przekazanych gminom z Programu udziela się wsparcia w szczególności osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s., w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym. Formami przyznania pomocy są posiłek, świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności albo świadczenie rzeczowe w postaci produktów żywnościowych. Sąd podziela argumenty Kolegium. Prawidłowe jest stanowisko, że do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy u.p.s. dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej, zatem w ramach postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie, zastosowanie znajduje art. 39 tej ustawy - dotyczący zasiłku celowego. Stosownie do tego przepisu decyzja o przyznaniu zasiłku celowego mieści się w sferze uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne oznacza, że organ administracji rozpoznając sprawę nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, ma więc pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań, ma prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb i własnych możliwości finansowych w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc. Nie budzi bowiem wątpliwości, że organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi i muszą zaspokoić potrzeby wielu potrzebujących. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem, że nawet spełnienie przesłanek do otrzymania danego świadczenia nie rodzi dla strony roszczenia o jego przyznanie, zaś dla ośrodka obowiązku jego przyznania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który zresztą skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, iż przyznanie stronie pomocy uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, lecz rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3-4 u.p.s., to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przepisy art. 3 u.p.s. nie mogą w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych, właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Uznanie takie uzależnione jest od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1795/11 - Lex nr 1145072, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1742/11 - Lex nr 1122879). Rolą organów pomocy społecznej jest przeciwdziałanie traktowaniu świadczeń pomocowych, jako oczywistej i bezwarunkowej należności ze strony Państwa. Celowi temu służy zobowiązywanie stron do aktywności w zakresie przezwyciężania swoich trudnych sytuacji życiowych. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że organ I instancji prawidłowo ustalił sytuację materialną, życiową i zdrowotną oraz zgłoszone potrzeby Wnioskodawcy. W świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe oraz, że kwalifikuje się do otrzymania pomocy ze środków Programu. Analizując wysokość przyznanego świadczenia, w tym zarzuty skargi, sąd zaznacza, że Skarżący od grudnia 2003 r. korzysta z usług pomocy społecznej (k. 35). Trzeba więc uznać, że sytuacja finansowa Skarżącego, z racji wieloletniego korzystania z usług pomocy społecznej jest doskonale znana pracownikom socjalnym. Tym bardziej, że Skarżący sam przyznaje w odwołaniu i w skardze, że regularnie korzysta ze świadczeń pomocowych, które w zasadzie stanowią jedyne jego źródło utrzymania (k. 40-36). Rzecz w tym, że pomoc społeczna nie ma charakteru stałego i nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń. Kolegium słusznie wskazało, że ma ona przejściowo stanowić rodzaj wsparcia w celu pokonania trudności życiowych beneficjentów. Tymczasem Skarżący jest mobilizowany przez pracowników socjalnych, aby wystąpić z wnioskiem o ustalenie stopnia niepełnosprawności – od lipca 2010 r., oraz, aby zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy - od maja 2009 r. (k. 35). Wyznaczenie ponad rocznego (w chwili pisania skargi) terminu wizyty lekarskiej u specjalisty nie oznacza, że do czerwca 2015 r. Skarżący będzie w uprzywilejowany sposób korzystał ze środków pomocy społecznej. Skarżący łączy uznaniowe przyznawania środków z pomocy społecznej z szykanowaniem, dyskryminowaniem i karaniem – o czym napisał w skardze. Są to zupełnie różne sytuacje. Przyznanie świadczenia uznaniowego o wartości niższej niż oczekiwana nie ma nic wspólnego np. z szykanowaniem. Nie może być tak, że Skarżący przygotuje zestawienie comiesięcznych opłat, a organ pomocy społecznej przyzna Skarżącemu zasiłek, powiększony o koszty utrzymania. Sąd stwierdza, że organy obu instancji dokonując oceny całokształtu sprawy oraz mając na uwadze również potrzeby innych osób oraz ograniczoność środków finansowych przeznaczonych na pomoc społeczną, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, przyznając skarżącemu świadczenie pieniężne w ramach Programu w wysokości 600 zł na wskazany w decyzji okres. Nadto sąd z aprobatą zaznacza zaledwie siedmiodniowy termin potrzebny organowi I instancji na przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.