IV SA/Po 408/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...]. /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/P. Miładowski /-/E. Makosz - Frymus Decyzją z dnia [...] r. nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 8 ust. 1-2, art. 39 ust. 1-2, art. 106 ust. 1, art. 106 ust. 4-5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. nr 64, poz. 593 ze zim., dalej jako ustawa o pomocy społecznej), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm, dalej jako kpa) odmówił K. O. przyznana świadczenia w postaci zasiłku celowego, z powodu odmowy współpracy z Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...] (dalej jako OPS). W uzasadnieniu napisano, że pomocy odmawia się, zgodnie z art. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, OPS zaznaczył, że w przypadku gdy strona ubiega się o pomoc z przeznaczeniem na pokrycie kosztów leczenia, to należy okazać się dowodami leczenia, o czym strona była niejednokrotnie informowana, oraz zobowiązana w trakcie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego. Strona w ogóle nie dostarczyła wymaganych dokumentów. Przedłożone orzeczenie o niepełnosprawności nie jest równoznaczne z faktem podjęcia leczenia. Zgodnie z oświadczeniem majątkowym strony z dnia [...] r. jest ona właścicielką mieszkania o powierzchni 97,8 m2, domu o powierzchni 321,10 m2 i działki o powierzchni 1480 m2. Powyższe strona potwierdziła w trakcie wywiadu środowiskowego, przy czym wcześniej strona nie wykazywała tych nieruchomości. W przypadku, jeżeli strona jest właścicielką domu w którym mieszkania są wynajmowane, ma prawo do pobierania czynszu z tego tytułu. OPS zaznaczył, że w sytuacji zeznawania nieprawdy lub zatajania prawdy w oświadczeniu majątkowym, zgodnie z art. 233 §1 kk podlega się karze pozbawienia wolności do lat 3. Od opisanej decyzji strona wniosła odwołanie zaznaczając, że kwestionowana decyzja została wydana w reakcji na wniosek strony z dnia [...] r. Wniosek dotyczył pomocy na miesiąc listopad 2007 r. Odmowna decyzja organu I instancji została decyzją SKO w [...] z dnia [...] r. nr [...] uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpoznania. Odwołująca się podkreśliła, że interpretacja Jej sytuacji życiowej, jest błędna i psująca opinię o Niej. 1 Taka treść jest widocznie wygodna dla OPS. Strona nie będzie w każdym piśmie powtarzała tych samych wyjaśnień. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 §2, art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu napisano, że odwołująca się jest osobą prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, zarejestrowaną w PUP w [...] jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Otrzymuje pomoc finansową od swojej matki, która w trakcie wywiadu środowiskowego poinformowała, że pomaga córce regulując wszelkie koszty związane z utrzymaniem mieszkania. Strona jest objęta pomocą OPS od 2003 r. W ramach współpracy zaproponowano stronie zawarcie kontraktu socjalnego. W dniu [...] r. kontrakt został przedłożony do podpisania, ale strona nie zgodziła się na podpisanie, bez podania przyczyn. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, między innymi odmowa podpisania kontraktu socjalnego może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Jednocześnie należy uwzględnić oświadczenie majątkowe strony złożone w dniu [...] r., z którego wynika, że posiada dom, mieszkanie i działkę, czyli posiada majątek który pozwoliłby w przezwyciężeniu obecnych trudności. Zgodnie z art. 12 ustawy o pomocy społecznej w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. Skoro strona posiada znaczny majątek, to ma możliwości we własnym zakresie, przy odpowiednim wykorzystaniu tego majątku, wyjścia z trudnej sytuacji. Pomoc społeczna nie jest przewidziana na pokrycie pełnych kosztów utrzymania osoby lecz, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wskazała, że OPS nie tyle namawiało co wyłudzało podpisanie kontraktu socjalnego. Pracownicy socjalni, którzy przeprowadzają wywiady środowiskowe, stylem prowadzenia rozmowy skłaniają do udzielenia określonych wypowiedzi. Pracownicy socjalni nie mają ochoty 2 wysłuchać skarżącej do końca, jakby chcieli wykazać, że skarżąca nie znajduje się w krytycznej sytuacji materialnej W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wynika natomiast, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa, przy czym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami skargi. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji, oraz decyzji ją poprzedzającej jest ustawa o pomocy społecznej. W zakresie uznaniowych decyzji administracyjnych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Należy także wskazać, iż zgodnie z art. 3 wyżej powołanej ustawy o pomocy społecznej celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy czym według wskazań art. 3 ust. 4, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej Państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom 3 przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie ponieść wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków. Fakultatywność i uznanie administracyjne nie oznacza pełnej dowolności i nie może prowadzić do urzędniczej samowoli. Także rozstrzygnięcie uznaniowe musi odpowiadać ogólnym kryteriom procedury administracyjnej i opierać się na sprawdzalnych, a więc zobiektywizowanych przesłankach ( porównaj wyroki NSA z 24.09.1996 r. SA/Gd 3281/95, z 5.03.1998 r. I SA 984/97 ). Z tej przyczyny organ -działając w ramach uznania - winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Z kwestionariusza aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia [...] r. wynika, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, osiąga dochód w wysokości 0 zł., nie potrafi określić kosztów utrzymania mieszkania. Jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku Odnotowano, że w trakcie przeprowadzania aktualizacji wywiadu skarżąca rozliczyła się, przed terminem, z Karty Aktywności Zawodowej, przy czym pracownik socjalny stwierdził, że w Karcie znajdują się wpisy tych zakładów pracy, o których wiadomo skarżącej, że pracy tam nie ma. Ponadto skarżąca odmówiła zawarcia kontraktu socjalnego. Ostatnio wydane decyzje odmawiały przyznania wnioskowanych świadczeń z powodu braku współpracy. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie o stanie majątkowym skarżącej z dnia [...] r. Na majątek skarżącej mają składać się: mieszkanie o powierzchni 97,8 m2, dom o powierzchni 321,10 m2 oraz działka o powierzchni 1480 m2. Odmawiając przyznania pomocy organ I instancji wskazał na przepis art. 11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W ocenie Sądu zapadłe w sprawie decyzje są one niespójne, a wręcz wewnętrznie sprzeczne, bowiem powód odmowy pomocy: brak współpracy skarżącej w 4 rozwiązywaniu Jej trudnej sytuacji życiowej, został w przeważającej części uzasadniony wyliczeniem nieruchomości, które należą do skarżącej. Analizując oświadczenie o stanie majątkowym z dnia [...] r., na które powołał się organ I instancji w uzasadnieniu decyzji Sąd zauważa, że wymienione nieruchomości, wraz z powierzchnią, nie mają lokalizacji. Zabrakło także ustaleń, czy owe nieruchomości stoją puste, czy można je wynająć, a za najem pobrać umówiony czynsz. Nie ustalono kto ponosi opłaty i podatki związane z powyższymi nieruchomościami. W ocenie Sądu przede wszystkim zabrakło jednoznacznej oceny organów administracji, czy skarżąca w ogóle spełnia ustawowe kryteria przyznania pomocy, w tym w szczególności, ustawowe kryterium dochodowe. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, przysługuje wtedy, jeżeli dochód tej osoby nie przekracza kwoty 477 zł. Dopiero jednoznaczne, uzasadnione wskazanie, że osoba wnioskująca o pomoc spełnia wymogi ustawowe pozwala na dokonywanie dalszych ustaleń. W przypadku niespełnienia wymogów ustawowych, organ winien odmówić pomocy wskazując na powód i wyczerpująco uzasadniając decyzję. Odmowa współpracy przez osobę, która wnioskuje o przyznanie pomocy, może być powodem odmówienia tej pomocy, natomiast ewentualne posiadanie nieruchomości, które można wynająć, powinno być powodem odmówienia pomocy z uwagi na niespełnienie warunków. Sąd podkreśla jednak, że są to dwie zupełnie różne sytuacje i niedopuszczalne jest ich mieszanie. Powyższe wskazuje na niedbałość organów w rozpoznaniu sprawy oraz nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu. Wszystko to powoduje, że zaskarżona decyzja, oraz decyzja ją poprzedzająca wymykają się spod kontroli sądowo-administracyjnej. Sąd nie może stwierdzić, czy mieszczą się one w granicach swobodnego uznania i czy też organy postąpiły trafnie odmawiając skarżącej przyznania pomocy, choć uczyniły to z błędnych powodów. Konkludując należy uznać, że w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji miały miejsce mające wpływ na wynik sprawy uchybienia proceduralne, w tym związane z przekroczeniem granicy swobodnego uznania orzekających organów administracji. Tak więc, wobec wykazanych powyżej uchybień proceduralno-prawnych, należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji powinny uwzględnić powyższe uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczące uchybień 5 organów w toku postępowania administracyjnego i wskazujące na prawidłowe stosowanie przepisów kpa. Skoro zaskarżone decyzje naruszały prawo procesowe i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus za nieobecnego sędziego /-/ P. Miładowski