IV SA/Po 409/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Śremie z dnia 23 września 2022 r nr 429/XXXVIII/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w Mechlinie i Śremie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Śremie z dnia 23 września 2022 r nr 429/XXXVIII/2022 w części, tj. w zakresie - § 7 ust. 2 pkt 9, § 8 ust. 2 pkt 9, § 9 ust. 2 pkt 9 w zakresie słów "przy czym zakazuje się lokalizacji bezpośrednich zjazdów na drogę powiatową nr 4072P (ul. Śremską) przylegającą do granicy obszaru objętego planem"; - § 10 ust. 2 pkt 9, § 11 ust. 2 pkt 9 w zakresie słów "przy czym zakazuje się lokalizacji nowych zjazdów na drogę wojewódzką nr 432 (ul. Średzką) przylegającą do granicy obszaru objętego planem"; - § 12 ust. 2 pkt 8, § 13 ust. 2 pkt 8 w zakresie słów "przy czym zakazuje się lokalizacji zjazdów na drogę wojewódzką nr 434 przylegającą do granic obszaru objętego planem"; - § 14 ust. 2 pkt 4; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Śremie na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Wielkopolski (dalej również: Wojewoda; skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), w skardze przekazanej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przez Radę Miejską w Śremie (dalej również: Rada Miasta; Rada; organ) w dniu 5 czerwca 2024 r. (data wpływu do Sądu), zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Śremie z dnia 23 września 2022 r. nr 429/XXXVIII/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w Mechlinie i Śremie (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 28 września 2022 r., poz. 6742) w części, tj. w zakresie - § 7 ust. 2 pkt 9, § 8 ust. 2 pkt 9, § 9 ust. 2 pkt 9 w zakresie słów "przy czym zakazuje się lokalizacji bezpośrednich zjazdów na drogę powiatową nr 4072P (ul. Śremską) przylegającą do granicy obszaru objętego planem", - § 10 ust. 2 pkt 9, § 11 ust. 2 pkt 9 w zakresie słów "przy czym zakazuje się lokalizacji nowych zjazdów na drogę wojewódzką nr 432 (ul. Średzką) przylegającą do granicy obszaru objętego planem", - § 12 ust. 2 pkt 8, § 13 ust. 2 pkt 8 w zakresie słów "przy czym zakazuje się lokalizacji zjazdów na drogę wojewódzką nr 434 przylegającą do granic obszaru objętego planem", - § 14 ust. 2 pkt 4. Wojewoda wniósł (pkt 1 skargi) o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zaskarżonej części, tj. w zaskarżonym wyżej zakresie ze względu na istotne naruszenie prawa. Ponadto skarżący wniósł (pkt 2 skargi) o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że zaskarżona uchwała została przekazana organowi nadzoru w dniu 3 października 2022 r., a jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. Skarżący wyjaśnił, że w wyniku analizy uchwały w zakresie zgodności z ustawą (w brzmieniu obowiązującym w dniu 23 września 2022 r.) w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (Dz.U. z 2023 r., poz. 977) oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1587) w zw. z § 4 pkt 10 i 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2404). Wojewoda podniósł, że kwestie związane z budową i przebudową zjazdów regulują przepisy art.29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024r., poz.320), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu – jego parametry techniczne. Decyzja administracyjna (zezwolenie na lokalizację zjazdu) jest zatem jedynym aktem, w którym może zostać wskazana lokalizacja zjazdu i wymagania względem niego. Zatem przepisy prawa miejscowego, które zakazują realizacji nowych zjazdów czy bezpośrednich zjazdów stoją w sprzeczności z brzmieniem przepisów ustawy o drogach publicznych. W ocenie Wojewody wprowadzenie do planu miejscowego tych regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 u.p.z.p., gdyż stoi to w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p., jak i ze szczegółowym, zamkniętym katalogiem obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego określonego w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Zdaniem skarżącego żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do wprowadzenia w drodze planu miejscowego zakazu realizacji zjazdów z dróg. Wojewoda argumentował, że skoro kwestie kompetencji i formy działania w zakresie budowy i przebudowy zjazdów zostały uregulowane w akcie rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem w trybie procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego. W jego ocenie, związanie zarządcy drogi treścią planu miejscowego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z dróg publicznych, skutkowałoby zatem bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Zauważył również, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym; nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu, przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. Dodał, że stanowisko dotyczące sprzeczności zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zawierających zakazy budowy nowych zjazdów z przepisem art. 29 u.d.p. znajduje potwierdzenie w licznym orzecznictwie sądowym. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska w Śremie, wprowadzając do treści planu miejscowego przedmiotowe regulacje, wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej, a tym samym naruszyła zasadę działania w granicach i na podstawie prawa, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Śremie, wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, o co wniósł organ administracji publicznej. Sąd miał na uwadze, że skargę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 609). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 i postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności kwestionowanej obecnie uchwały, wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. W następnej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p. jako lex specialis stanowi niewątpliwie modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16). Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego (tzw. procedury planistycznej), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08 - dostępne jw.). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym obowiązkowo (ust. 2) oraz w zależności od potrzeb (ust. 3). Dodać jeszcze należy, że w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że zasadniczo bada zaskarżoną uchwałę w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Śremie z dnia 23 września 2022 r. nr 429/XXXVIII/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w Mechlinie i Śremie (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 28 września 2022 r., poz. 6742) zaskarżona w części, a mianowicie w zakresie : - § 7 ust. 2 pkt 9, § 8 ust. 2 pkt 9, § 9 ust. 2 pkt 9 w zakresie słów "przy czym zakazuje się lokalizacji bezpośrednich zjazdów na drogę powiatową nr 4072P (ul. Śremską) przylegającą do granicy obszaru objętego planem", - § 10 ust. 2 pkt 9, § 11 ust. 2 pkt 9 w zakresie słów "przy czym zakazuje się lokalizacji nowych zjazdów na drogę wojewódzką nr 432 (ul. Średzką) przylegającą do granicy obszaru objętego planem", - § 12 ust. 2 pkt 8, § 13 ust. 2 pkt 8 w zakresie słów "przy czym zakazuje się lokalizacji zjazdów na drogę wojewódzką nr 434 przylegającą do granic obszaru objętego planem", - § 14 ust. 2 pkt 4. Sąd podziela stanowisko skarżącego, iż doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu w rozumieniu art.28 ust. 1 u.p.z.p. w stosunku do kwestii dotyczących ustalenia zakazu przebudowy, czy realizacji (nowych) zjazdów w odniesieniu do ulic i terenów określonych w § 7 ust. 2 pkt 9, § 8 ust. 2 pkt 9, § 9 ust. 2 pkt 9, § 10 ust. 2 pkt 9, § 11 ust. 2 pkt 9, § 12 ust. 2 pkt 8, § 13 ust. 2 pkt 8, § 14 ust. 2 pkt 4 tej uchwały. Z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9) oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10). Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w tym przepisie, powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia, na które wskazuje art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Stąd też nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia rady gminy do określenia w planie miejscowym zasad komunikacyjnego powiązania terenów objętych planem z zewnętrznym systemem drogowym. W tym też zakresie, w określonych uwarunkowaniach nie można a limine wykluczyć dopuszczalności wprowadzenia nakazów i zakazów dotyczących skomunikowania terenów poprzez istniejące lub przyszłe (przewidziane do realizacji) zjazdy z drogi publicznej. Niemniej jednak, jak już wspomniano, przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą modyfikować przepisów zawartych w ustawach i rozporządzeniach wykonawczych obowiązujących w czasie uchwalania miejscowego planu. Tego rodzaju modyfikacja wychodzi bowiem poza granicę przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 320) (przepis w brzmieniu obowiązującym również w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W ust. 4 tego artykułu określono również przesłanki, na podstawie których zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Z kolei w art. 4 pkt 8 u.d.p. zawarto definicję zjazdu. Z powyższego wynika, że ustawowo uregulowana została kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną, która jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. W konsekwencji, w przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zakazu budowy (lokalizacji) zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (tak NSA w wyroku z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 981/21, dostępny jw.). Innymi słowy, przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający zakaz budowy nowych zjazdów jest sprzeczny z art. 29 ust. 1 u.d.p. (tak NSA w wyroku z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3276/14, dostępnym jw.). Narusza to kompetencję zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. (patrz: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2097/15, dostępny jw.). Należy więc uznać zasadność stanowiska Wojewody co do niedopuszczalności wprowadzenia w przywołanych postanowieniach planu miejscowego zakazu lokalizacji (wykluczenia budowy) zjazdów z określonych dróg i na wskazane w tych przepisach tereny. Kwestie związane z realizacją zjazdów z dróg publicznych w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisach ustawy o drogach publicznych, jak i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518). Przy tym nawet pozytywne uzgodnienie, o którym mowa w art. 17 pkt 6 lit b (tiret trzecie) u.p.z.p., z właściwym zarządcą drogi nie może prowadzić do sankcjonowania sytuacji istotnej sprzeczności uchwały planistycznej z powszechnie obowiązującym prawem. Skoro zaś omawiane zagadnienia zostały w niezbędnym zakresie unormowane w ustawie i rozporządzeniu, to oznacza, że prawodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normotwórczej. Wobec tego przypomnieć jeszcze należy, że zgodnie z § 135 (załącznika) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) - dalej również: ZTP w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Zgodnie zaś z § 143 ZTP wskazane przepisy stosuje się również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy uchwałodawcze jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie (rozporządzeniu). Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, a modyfikacja niedopuszczalna bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jest to również dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony – a tym bardziej zmodyfikowany – przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono (zmodyfikowano), co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09, dostępny jw.). W takich warunkach Sąd uznał konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym omówionym w sentencji wyroku zakresie, zgodnie z żądaniem skargi. Uchwała ta w zaskarżonej części naruszała bowiem prawo w stopniu istotnym. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony skarżącej i wynik sprawy. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).