IV SA/Po 418/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Urzędu Pracy w Rawiczu z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Starosta [...] (dalej: Starosta, organ II instancji) decyzją z [...] grudnia 2017 r. (znak: [...]) nr [...]/12/17, wskazując na art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust.1 pkt 14 lit. a, art. 33 ust. 4 pkt 4 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065 z późn. zm., dalej jako u.p.z.i.r.p.) orzekł o utracie przez M. Ż. (dalej jako Skarżący) statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2017. W uzasadnieniu napisał, że z posiadanych dokumentów wynika, że Skarżący nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Odzyskanie statusu osoby bezrobotnej w przypadku 3 niestawienia się może nastąpić po upływie co najmniej 270 dni od dnia niestawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy - w wyniku ponownej rejestracji. W przypadku trzeciego i każdego następnego niestawiennictwa, pozbawienie statusu osoby bezrobotnej następuje na okres 270 dni od dnia niestawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, na podstawie art 33 ust. 4 ca u.p.z.i.r.p. W odwołaniu od opisanej decyzji Skarżący napisał, że od dnia 31 lipca 2015 r. choruje na zespół paranoidalny. Schorzenie to objawia się zachowaniem niewspółmiernym do adekwatnej sytuacji. Błędnym odczytem informacji ze świata zewnętrznego, co ma znaczny wpływ na podejmowanie codziennych, właściwych decyzji. W dniach, w których powinien zwrócić skierowania do pracy nie miał fizycznej możliwości poprzez nieświadomość takiego obowiązku, wywołanego chorobą. Do odwołania załączył kserokopię zaświadczenia lekarskiego z 31 lipca 2015 r. o rozpoznaniu zespołu paranoidalnego oraz wskazał adres do korespondencji: Szpital Psychiatryczny w [...]. Decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski (dalej: Wojewoda, organ II instancji), wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając napisał, że Skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu [...] czerwca 2017 r. Decyzją Starosty [...] z tego samego dnia orzeczono o uznaniu Skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...] czerwca 2017 r. i odmówiono przyznania prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. W dniu [...] grudnia 2017 r. Skarżący stawił się w PUP przy okazji zwrotu skierowania do pracy. Podczas obecności Zainteresowanego w Urzędzie Pracy wyznaczono kolejny termin stawiennictwa, na dzień [...] grudnia 2017 r., co Skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem. Wojewoda podkreślił, że w dniu rejestracji Skarżący został pouczony o obowiązku zgłaszania się w wyznaczonym terminie w powiatowym urzędzie pracy i o obowiązku powiadomienia urzędu w terminie 7 dni od wyznaczonego dnia, o przyczynie niestawiennictwa. Ponadto w dniu rejestracji Skarżący przyjął do wiadomości informację, iż osoba, która nie stawi się w wyznaczonym terminie i nie powiadomi urzędu w ciągu do 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa traci status bezrobotnego na okres: 120 dni - pierwsze niestawiennictwo, 180 dni - drugie niestawiennictwo lub 270 dni - trzecie i każde kolejne niestawiennictwo, sygnując to własnoręcznym podpisem. Wojewoda ocenił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami orzeczono o utracie statusu osoby bezrobotnej przez Skarżącego, z dniem [...] grudnia 2017 r. Odnosząc się do argumentów odwołania Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 3 u.p.z.i.r.p. bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p., starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw. Wojewoda ocenił, że usprawiedliwienie niestawiennictwa nie może zostać uwzględnione, bowiem fakt niestawiennictwa Skarżący, zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. winien zgłosić do Urzędu Pracy w terminie 7 dni. Nadto Wojewoda zaznaczył, że w związku ze stanem chorobowym, w którym znajduje się Skarżący, nie jest n zdolny i gotowy do podjęcia zatrudnienia, co jest wymogiem obligatoryjnym do legitymowania się statusem osoby bezrobotnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. Ż. ocenił, że organ wyższego stopnia zlekceważył fakt jego choroby, nie wziął pod uwagę charakterystyki choroby i objawów, które utrudniają prawidłowe funkcjonowanie na co dzień w społeczeństwie oraz faktu podejmowanych starań w znalezieniu pracy. Sam zgłosił prośbę wystawienia skierowania do Pracodawcy w celu próby podjęcia pracy, gdzie takiego skierowania nie otrzymał do dnia rejestracji w PUP. Zdaniem Skarżącego powyższe sugeruje lekceważące podejście do niego, jako człowieka, jednostki ludzkiej i obywatela RP. Nadto zaznaczył, że od dnia rejestracji były to pierwszy przypadek jego niestawiennictwa z przyczyn od niego kompletnie niezależnych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA). W ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia jakie zapadły w postępowaniu administracyjnym wobec skarżącego są przedwczesne i nie znajdują oparcia w zgromadzonym w aktach administracyjnych materiale dowodowym. Rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły na podstawie przepisu art. 33 u.p.z.i.r.p., który stanowi w ustępie 3, że bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. W przypadku bezrobotnego będącego dłużnikiem alimentacyjnym, w rozumieniu przepisów o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wyznaczony termin nie może być dłuższy niż 90 dni. Z kolei ust. 4 tegoż artykułu przewiduje, że Starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który: 1) nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2; 3) odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie lub poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia odmowy na okres: a) 120 dni w przypadku pierwszej odmowy, b) 180 dni w przypadku drugiej odmowy, c) 270 dni w przypadku trzeciej i każdej kolejnej odmowy; 4) nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw. Organy obu instancji przyjęły ziszczenie się warunków do pozbawienia statusu bezrobotnego skarżącego w oparciu o art. 33 ust. 4 u.p.z.i.r.p. Nie stawił się on bowiem w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie (dnia [...] grudnia 2017 r.) i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Wniosek o konieczność zastosowania wobec skarżącego w.w. regulacji jest jednak – w ocenie Sądu – przedwczesny. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, że jakkolwiek z przepisów u.p.z.i.r.p. wynika iż, bezrobotny, który nie stawił się w wyznaczonym terminie w powiatowym urzędzie pracy winien w terminie 7 dni powiadomić organ o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, celem uniknięcia pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 wymienionej ustawy i termin do podania uzasadnionej przyczyny nieobecności z samej istoty powiązania go z dniem obowiązkowego stawiennictwa w organie administracji, wymaga, by - co do zasady - był liczony od dnia tej nieobecności, to jednak dopuszczalne jest, aby wyjątkowo, w określonych sytuacjach bieg 7- dniowego terminu rozpoczynał się od dnia ustania obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej stronie takie powiadomienie (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1252/16, CBOSA). W niniejszej sprawie organy nie poczyniły ustaleń, które pozwoliłyby na ocenę czy taka wyjątkowa sytuacja zaistniała. Złożenie przez skarżącego zaświadczenia o stałym leczeniu farmakologicznym zawierającego rozpoznanie u niego zespołu paranoidalnego obligowało – w ocenie Sądu – organ do podjęcia działań mających na celu ustalenie czy okoliczności wskazane w odwołaniu (brak świadomości obowiązku stawiennictwa) miały miejsce. Powinności tej nie może zmienić okoliczność, że zaświadczenie lekarskie pochodzi z lipca 2015 r. Zauważyć bowiem trzeba, że w odwołaniu skarżący wskazał jako adres dla korespondencji szpital neuropsychiatryczny w [...]. Jak wynika z adnotacji na kopercie, w której przesłano mu decyzje organu II instancji, skarżący przebywał w tej placówce do [...] marca 2018 r. Nie powinno przy tym ulegać wątpliwości, że po stronie organu występowała kompetencja do przeprowadzenia stosownego postępowania co do tych kwestii (np. poprzez zwrócenie się do lekarza wystawiającego zaświadczenie i do szpitala, w którym przebywał skarżący) – por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 486/16, (CBOSA). Zaniechanie wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego stanowi naruszenie przepisów art. art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero poczynienie ustaleń na okoliczność tego czy skarżący ze względu na stan zdrowia nie mógł stawić się w wyznaczonym terminie, a nadto z tego samego względu – nie mógł powiadomić urzędu w ustawowym terminie o przyczynie swego niestawiennictwa, umożliwi organowi rozważenie czy w sprawie stwierdzić należy zaistnienie wyjątkowej sytuacji, uzasadniającej przyjęcie, że siedmiodniowy termin z art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z.i.r.p. rozpoczął bieg nie od dnia niestawiennictwa, lecz od dnia ustania przeszkody. Rzeczą organu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie także ustalenie, czy skarżący spełnia warunki z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p., a więc mi. in. czy jest zdolny do podjęcia zatrudnienia. Uwagi w tym zakresie poczynione przez Wojewodę w uzasadnieniu decyzji nie mogą być uznane za prawidłowe: po pierwsze stwierdzenie, że skarżący nie jest zdolny do podjęcia zatrudnienia nie jest oparte na weryfikowalnym materiale dowodowym (nie mogą uzasadniać takiego wniosku zaświadczenie lekarskie z roku 2015, ani pobyt skarżącego w szpitalu w roku 2018), po drugie zaś – przedmiotem oceny organu II instancji była decyzja wydana na podstawie regulacji z art. 33 ust. 4 pkt 4 (i decyzja wydana na takiej podstawie prawnej została przez Wojewodę utrzymana w mocy), nie zaś z art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z.i.r.p. Niezależnie od powyższych uwag stwierdzić należy, że rzeczą organu będzie również udokumentowanie w aktach administracyjnych wcześniejszych niestawiennictw skarżącego będących podstawą ustalenia okresu, na jaki orzekana jest wobec niego utrata statusu osoby bezrobotnej. Akta przekazane do Sądu wraz ze skargą nie zawierają dokumentów pozwalających na zweryfikowanie ustaleń organów, że odzyskanie statusu osoby bezrobotnej przez skarżącego będzie możliwe po upływie 270 dni (w szczególności dokumentem takim nie mogą być "wyjaśnienia" organu I instancji skierowane do Wojewody – okoliczności, które legły u podstaw wydania rozstrzygnięcia określonej treści muszą być oparte na prawidłowo zebranym i dostępnym organom obu instancji w aktach sprawy materiale dowodowym, nie zaś na informacji, że taki materiał istnieje). Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że w sprawie organy zarówno I jak i II instancji dopuściły się naruszenia art. art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.