IV SA/Po 418/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu [...] lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu D. Ł. i E. Ł. działających w ramach spółki [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej D. Ł. i E. Ł. działających w ramach spółki [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Burmistrz [...] po rozpoznaniu wniosku D. Ł. i E. Ł. działających w ramach spółki [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla okręgowej stacji kontroli pojazdów wraz z infrastrukturą zewnętrzną i zagospodarowaniem terenu w [...] przy ul. [...] na działce o nr ewid.[...] W przewidzianym prawem terminie odwołanie od tej decyzji złożyli D. i E. Ł. działający w ramach spółki [...], podnosząc, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony niezgodnie z zasadami prawidłowego rozumowania, doświadczenia życiowego i bez należytej staranności. Podniesiono, że zebrany w sprawie materiał jest niekompletny, bowiem na działce nr [...] jest prowadzony remont pawilonu handlowo-usługowego, co stanowi kontynuację funkcji dla planowanej inwestycji. Podniesiono również, że w odległości 137m od działki wnioskodawców istnieje budynek usługowo-handlowy, a na dz. nr [...] prowadzony jest warsztat naprawy pojazdów, tj. 40m od działki wnioskodawców istnieje obiekt, błędnie określony jako "punkt kluczowy". Wskazano, że działalność ta prowadzona jest na wskazanej działce od 1991 r. W odwołaniu podniesiono też, że na obszarze analizowanym powinna znaleźć się: działka nr [...] – "baza rejonu dróg"; dz. nr [...] "stacja kontroli pojazdów"; dz. nr [...] "myjnia, sprzedaż gazu" oraz dz. nr [...] – "obiekt wielkopowierzchniowy". W ocenie odwołujących się przeprowadzona ocena dowodów została dokonana wadliwie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej "nie wynika, aby organ I instancji poddał sporządzoną analizę krytycznej ocenie". Wobec argumentów odwołania, w ocenie Kolegium "niezbędne jest rozważenie ewentualnej zasadności rozszerzenia obszaru analizowanego". Podniesiono, że "stanowisko co do powiększenia (lub nie) obszaru analizowanego powinno zostać szeroko i wyczerpująco uzasadnione", a "sporządzona analiza nie zawiera żadnych danych w tym zakresie". Kolegium wskazało również, że odmowa ustalenia warunków zabudowy uzasadniona została tym, że pawilon znajdujący się na dz. nr [...], który mógłby stanowić kontynuację funkcji dla planowanej inwestycji został zamknięty w 2016 r. Kolegium przypomniało w tym miejscu, że w uchylonych przez Kolegium wcześniej decyzjach Burmistrza [...] z: [...] sierpnia 2016 r., [...] listopada 2017 r. oraz [...] kwietnia 2018 r. ustalających warunki zabudowy przyjmowano, że działka nr [...] stanowi teren pod pawilon handlowy branży spożywczej, co pozwalało na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W ocenie Kolegium, organ I instancji winien też szczegółowo odnieść się do podnoszonych przez strony postępowania zarzutów, w tym powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. W ocenie Kolegium "niezbędne jest też przeprowadzenie prawidłowej analizy uwzględniającej wskazania Kolegium" i "dopiero na tej podstawie organ powinien wydać rozstrzygnięcie w sprawie, zawierające uzasadnienie spełniające wymagania art. 107 § 3 k.p.a.". W przewidzianym prawem terminie D. Ł. i E. Ł. działający w ramach spółki [...] wnieśli do sądu administracyjnego sprzeciw od decyzji Kolegium podnosząc, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 35 § 1-2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2kpa. W sprzeciwie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie okręgowej stacji kontroli pojazdów wraz z infrastrukturą zewnętrzną i zagospodarowaniem terenu w [...], przy ul. [...], na dz. nr [...]. Uzasadniając sprzeciw, D. Ł. i E. Ł., przywołali również argumentację, którą prezentowali w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W kwestii formalnej, uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 64c § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.) sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. W okolicznościach badanej sprawy terminu tego dochowano. Wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 ze zm. – dalej jako: k.p.a.). W uzasadnieniu niniejszego wyroku Sąd nie odniesie się zatem do zasadności argumentacji złożonego sprzeciwu w zakresie dotyczącym merytorycznego załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem D. Ł. i E. Ł. działający w ramach spółki [...], z dnia [...] kwietnia 2016 r. Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Zgodnie z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096- dalej jako: k.p.a.) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jakkolwiek, bowiem w okolicznościach badanej sprawy, Kolegium bezspornie wskazało w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji, to nie ulega jednak wątpliwości, że organ ten nie wyraził jasno swojego stanowiska, co do okoliczności, których ustalenie wymagałoby przeprowadzenia postępowania dowodowego i to co najmniej w znacznej mierze. Należy, bowiem zauważyć, że rozpatrywana sprawa była już czterokrotnie rozpoznawana przez organ I instancji, a Kolegium zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją - po raz czwarty - orzekło o zwróceniu tej sprawy organowi I instancji. Podkreślenia wymaga, że nie tylko literalne brzmienie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. ale również istota tego uregulowania nakłada na organ odwoławczy wymóg sformułowania wskazań dla organu I instancji (co do okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego), tak aby postępowanie administracyjnego zakończyło się po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji. Należy, również przyjąć, że organ I instancji wydał rozstrzygnięcie, przekonany o słuszności podjętych przez siebie działań. Skoro zatem w niniejszej sprawie organ I instancji badał sprawę, ocenił sporządzoną analizę urbanistyczną i na jej podstawie wydał orzeczenie w tej sprawie, a w ocenie Kolegium uczynił to w sposób wadliwy, to w takim przypadku rolą organu II instancji było nie tylko udzielenie wskazówek, co do tego co - konkretnie - uczyniono wadliwie i jakie - dokładnie - ustalenia należy jeszcze poczynić. Aby cel postępowania administracyjnego mógł zostać osiągnięty, tj. aby wnioskodawca otrzymał ostateczną decyzję rozstrzygającą jego sprawę co do istoty, i to z uwzględnieniem standardów szybkości postępowania, nie może budzić wątpliwość obowiązek organu odwoławczego polegający na konkretnym wskazaniu okoliczności faktycznych, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Realizacja tego obowiązku musi nastąpić z uwzględnieniem celu jakiemu ma on służyć. Skoro zatem organ I instancji badał okoliczność, która w ocenie organu II instancji nie została dostatecznie wyjaśniona, to należało wskazać organowi I instancji, jakie - dokładnie - okoliczności wymagają jeszcze ustalenia. Tego jednak organ II instancji nie uczynił. Zaskarżoną decyzję Kolegium uzasadniło trzema względami: po pierwsze - koniecznością "rozważenia ewentualnej zasadności rozszerzenia obszaru analizowanego", po drugie - koniecznością "przeprowadzenia prawidłowej analizy uwzględniającej wskazania Kolegium", po trzecie koniecznością "przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego" i uzasadnienia decyzji "spełniającego wymagania art. 107 § 3 k.p.a.". W istocie rzeczy, Kolegium nie wyjaśniło również co stoi na przeszkodzie aby organ II instancji sam merytorycznie rozpoznał sprawę. W uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej wskazano, że "w aktach sprawy brak jest dokumentów pozwalających na jednoznaczną ocenę istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii (statusu i przeznaczenia zabudowy na dz. nr [...]), a zatem - jak wskazano - niezbędne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Nie ulega jednak wątpliwości, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne, o ile nie narusza ono zasady dwuinstancyjności. W okolicznościach badanej sprawy decyzję pierwszoisnatncyjną uchylono, w istocie, w celu uzupełnienia materiału dowodowego na okoliczność, która była - podczas trwającego ponad 3 lata postępowania administracyjnego - badana przez organ I instancji. Podkreślić trzeba, że zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2018). Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać zatem o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W tym też kontekście należało ocenić zaskarżoną decyzję i zebrany w sprawie materiał dowodowy. Tymczasem, z akt sprawy nie wynika aby Kolegium podejmowało czynności mające służyć wyjaśnieniu sprawy, które ewentualnie uzasadniałyby wniosek, że sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Nie może ulegać wątpliwości, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., ale również art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 96-97). Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien przede wszystkim ustalić czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia co do istoty sprawy, czy też konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w - znacznej - części i uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie. W sytuacji gdy organ uzna za zasadne przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, jego obowiązkiem będzie sprecyzowanie jakie - konkretnie - okoliczności faktyczne wymagają dowodu w znacznej części, z uwzględnieniem faktu, że sprawa już - czterokrotnie - była przedmiotem badania przez organ I instancji, a postępowanie w tej sprawie toczy się od trzech lat. Jeżeli natomiast Kolegium stwierdzi, że zebrany w sprawie materiał pozwala na ocenę zasadności złożonego wniosku, bądź też jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wymaga przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego, to będzie zobowiązany do samodzielnego uzupełnienia materiału dowodowego i wydania rozstrzygnięcia in meriti. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie również rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 209 p.p.s.a. zasądził solidarnie na rzecz D. Ł. i E. Ł. działających w ramach spółki [...] od organu administracji. Na koszty te składa się kwota [...]zł, odpowiadająca wysokości uiszczonego wpisu od sprzeciwu.