IV SA/Po 418/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sąd. WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody z dnia 5 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę w całości. Decyzją z 5 marca 2025 r. (znak: [...], dalej "decyzja z 5 marca 2025r.") Wojewoda (dalej "Wojewoda"), rozpoznaniu odwołania M. Z. (dalej skarżący") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej "Prezydent") nr [...] z 28 stycznia 2025 r., znak: [...] (dalej "decyzja z 28 stycznia 2025r.") odmawiającą zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z 16 grudnia 2005 r., znak: [...] (zmienionej decyzjami: nr [...]z 19 października 2010 r., znak: [...], nr [...] z 23 grudnia 2014 r., znak: [...] oraz nr [...] z 11 lutego 2020 r., znak: [...]) obejmującej budowę tymczasowego obiektu budowlanego - kiosku handlowego przy ul[...] w P. (dz. nr [...], ark. 04, obr. G.) w zakresie przedłużenia czasu użytkowania ww. tymczasowego obiektu budowlanego o kolejne 5 lat. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją nr [...] z 16 grudnia 2005 r., znak: [...] (dalej "decyzja z 16 grudnia 2005r."), Prezydent Miasta [...] udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego - kiosku handlowego przy ul[...] w P. (dz. nr [...], ark. 04, obr. G.). Czas użytkowania przedmiotowego budynku określono do dnia 8 grudnia 2010 r. Następnie ww. decyzja była trzykrotnie zmieniana przez organ I instancji na wniosek inwestora w zakresie terminu użytkowania obiektu (każdorazowo na kolejne 5 lat): - decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...]z 19 października 2010 r., znak: [...], - decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...]z 23 grudnia 2014 r., znak: [...], - decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z 11 lutego 2020 r., znak: [...] Decyzją z 28 stycznia 2025 r. Prezydent Miasta [...] odmówił zmiany pozwolenia na budowę w zakresie przedłużenia czasu użytkowania obiektu budowlanego o kolejne 5 lat. W uzasadnieniu wskazał, że z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do pierwotnej decyzji z 16 grudnia 2005 r. wynika, że zaprojektowano posadowienie kiosku na bloczkach betonowych. Ponadto zaprojektowano ściany i dach kiosku z płyt warstwowych oraz aluminiową stolarkę okienną i drzwiową. Wg projektu kiosk posiada następujące parametry: powierzchnia użytkowa 8,5m2, powierzchnia zabudowy 9,5m2, kubatura 23,0 m3. Rada Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia 18 marca 2008r. zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] odcinek południowo-zachodni" w [...] (Dz. Urz. Województwa nr [...] poz. [...] z dnia 16.05.2008r.). Działka nr [...], ark. 04, obręb G., na której znajduje się przedmiotowy tymczasowy obiekt budowlany, położona jest na terenie oznaczonym w ww. miejscowym palnie zagospodarowania przestrzennego symbolami [...] i [...] Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. planu są to tereny komunikacji - tereny dróg publicznych. W ocenie Prezydenta skoro pierwotne pozwolenie zostało wydane na okres blisko 5 lat, to trudno po prawie dwudziestu latach użytkowania uznać, że nadal jest to obiekt tymczasowy. W ocenie organu I instancji obiekt ten dawno zatracił charakter tymczasowości. Nadto z analizy zdjęć Google Street View wynika, iż dokonano zmiany przedmiotowego obiektu. Na zdjęciu z czerwca 2011r. widać obiekt zmieniony w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego, a w organie administracji architektoniczno - budowlanej nie odnaleziono dokumentów uprawniających do wykonania robót budowlanych związanych z ww. zmianą obiektu budowlanego. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z 5 marca 2025 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, bowiem to na organie wydającym pozwolenie na budowę, a w tym przypadku decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, ciąży obowiązek ustalenia czasu użytkowania obiektu tymczasowego. Wojewoda podzielił także stanowisko Prezydenta Miasta [...], że przedmiotowy obiekt po 20 latach nieprzerwanego użytkowania w tym samym miejscu dawno utracił charakter tymczasowości. Z tego względu w ocenie organu odwoławczego nie sposób uznawać, aby obiekt ten w dalszym ciągu mógł być kwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany, który jest przeznaczony wyłącznie do czasowego użytkowania w okresie krótszym niż trwałość techniczna danego obiektu Odnosząc się do kwestii poruszonej w decyzji Prezydenta Miasta [...] dotyczącej dokonanego przez inwestora remontu obiektu, czemu inwestor nie zaprzecza i wskazuje w odwołaniu, iż był konieczny z uwagi na zużycie obiektu, należy wskazać, że okoliczność ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Podobnie nie może mieć wpływu na wydaną decyzję fakt zatrudnienia przez inwestora pracownika, bowiem nie ma żadnego odniesienia do przepisów Prawa budowlanego, na których opiera swoje rozstrzygniecie organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta zarzucając naruszenie: 1. naruszenie art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm., dalej “P.b.") poprzez błędne przyjęcie, że po wieloletnim funkcjonowaniu kiosk rzekomo "utracił charakter tymczasowego obiektu budowlanego". Samo długotrwałe użytkowanie nie pozbawia obiektu cechy "tymczasowości", jeżeli nadal jest on posadowiony nietrwale (na bloczkach betonowych), niepołączony z podłożem fundamentem i możliwy do szybkiego przeniesienia lub rozbiórki. 2. art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 lit. b oraz art. 36a ust. 1 P.b. poprzez odmowę dalszej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę (w zakresie przedłużenia czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego) w sytuacji, gdy przepisy Prawa budowlanego pozwalają na ustalenie lub przedłużanie okresu użytkowania obiektu tymczasowego, o ile nie zaszły okoliczności faktyczne i prawne wykluczające dalsze jego istnienie. 3. art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b., poprzez nieuwzględnienie, że przeprowadzone drobne prace remontowe (wymiana zardzewiałych elementów kiosku, krat na rolety antywłamaniowe, odmalowanie) nie stanowiły robót wymagających nowego pozwolenia na budowę i nie zmieniły charakteru oraz parametrów kiosku (powierzchni, kubatury), co nie powinno prowadzić do uznania, iż obiekt przestał być tymczasowy. 4. art. 36 ust. 2 i 3 P.b., poprzez nakazanie (w konsekwencji odmowy przedłużenia) rozbiórki lub usunięcia obiektu, mimo braku wykazania, że dalsze użytkowanie kiosku stanowi zagrożenie bezpieczeństwa albo jest sprzeczne z przepisami dotyczącymi docelowej realizacji inwestycji drogowej (III Rama Komunikacyjna), której faktyczne rozpoczęcie nie zostało wykazane. 5. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej “u.p.z.p.") poprzez błędne przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...] odcinek południowo-zachodni" kategorycznie wyklucza dalsze istnienie tymczasowego kiosku. Organ pominął, że plan nie nakazuje natychmiastowego usunięcia istniejących obiektów do czasu faktycznego rozpoczęcia inwestycji drogowej, a art. 35 ust. 1 u.p.z.p. dopuszcza utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania terenu w okresie przejściowym. 6. naruszenie art. 7 k.p.a poprzez niewyjaśnienie, dlaczego zwykłe prace remontowe (np. wymiana zardzewiałego daszka, krat na rolety antywłamaniowe) miały skutkować utratą charakteru tymczasowego. Organ nie zbadał aktualnego sposobu posadowienia kiosku (wciąż na bloczkach, brak fundamentów), co decyduje o zachowaniu jego tymczasowej formy. 7. art. 77 § 1 k.p.a poprzez pominięcie dowodów i dokumentów (protokoły przeglądu instalacji, zdjęcia Google Street View, oświadczenia strony) wskazujących, że kiosk nie zmienił swej zasadniczej konstrukcji ani parametrów i nadal spełnia definicję obiektu tymczasowego. 8. art. 80 k.p.a poprzez arbitralne uznanie, iż "długotrwałe użytkowanie" kiosku lub "zmiana jego wyglądu" świadczą o utracie tymczasowości, przy jednoczesnym pominięciu argumentów, że kiosk pozostaje nietrwale związany z gruntem, a wymiana elementów zniszczonych miała wyłącznie charakter konserwacyjno-remontowy. 9. art. 107 § 3 k.p.a poprzez ogólnikowe wskazanie "utraty tymczasowości" bez wyjaśnienia, co konkretnie się zmieniło w odniesieniu do wcześniejszych decyzji (2010, 2014, 2020) zawsze przedłużających termin. Brak argumentacji, dlaczego tym razem odmówiono, mimo porównywalnego stanu faktycznego. 10. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie prawa strony do obrony. Organ nie poinformował, że drobna modernizacja kiosku będzie kluczowym powodem odmowy dalszego użytkowania, pozbawiając stronę możliwości ustosunkowania się i przedstawienia dodatkowych dowodów (np. ekspertyz). 11. art. 64 § 2 i art. 9 k.p.a. poprzez niewskazanie wprost, jakie jeszcze braki (poza wnioskiem PB-7) wymagają uzupełnienia i dlaczego przesłane dokumenty są niewystarczające, a następnie wydanie decyzji odmownej bez umożliwienia doprecyzowania wniosku. 12. art. 8 i art. 11 k.p.a poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego organ zmienił wcześniejszą praktykę (wielokrotnie przedłużano termin użytkowania kiosku) i obecnie - przy tej samej konstrukcji kiosku - odmawia przedłużenia. Narusza to zasadę stabilności i przewidywalności działań organu oraz zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej. 13. art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie czy pracownica kiosku (zatrudniona przez wiele lat, w wieku przedemerytalnym) nie powinna być stroną postępowania, skoro jej życiowy i majątkowy interes jest bezpośrednio związany z dalszym funkcjonowaniem obiektu. 14. art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły i nieekonomiczny - decyzja odmowna zapadła dopiero po długim okresie bezczynności, co skutkowało szkodą dla inwestora (koszty zatowarowania, utrzymywania pracownika i niepewność co do dalszej działalności). 15. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie, czy i kiedy rzeczywiście rusza realizacja "III Ramy Komunikacyjnej", co byłoby ewentualnym uzasadnieniem nakazu usunięcia kiosku. Brak weryfikacji harmonogramu inwestycji drogowej sprawia, że usunięcie obiektu może być bezzasadne. 16. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie argumentów, że kiosk i wystawka nie utrudniają ruchu pieszego i są zgodne z wytycznymi ZDM, który wydał stosowne zezwolenie. Organ nie ocenił faktycznego wpływu kiosku na bezpieczeństwo chodnika i ewentualnych przechodniów. W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc przy tym o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga była niezasadna. Zgodnie z art. 36a ust. 1 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ten zawiera dwie niezależne od siebie przesłanki pozwalające na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Pierwsza dotyczy zmiany decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a druga dotyczy odstąpienia od innych warunków pozwolenia na budowę. Z art. 36 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b p.b. wynika, iż w przypadku pozwolenia na budowę dotyczącego tymczasowych obiektów budowlanych organ obligatoryjnie określa w pozwoleniu czas użytkowania tymczasowych obiektów oraz terminy rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 36a ust. 1 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie skarżący domagał się zmiany daty użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego. Wniosek dotyczył zatem zmiany rozstrzygnięcia, zawartego w pozwoleniu na budowę, które nie odnosiło się bezpośrednio do procesu budowlanego, lecz okresu użytkowania wzniesionego tymczasowego obiektu budowlanego. Co do zasady przyjmuje się, że tryb opisany w art. 36a p.b. dotyczy robót niezrealizowanych, co uniemożliwia wnioskowanie o zmianę pozwolenia na budowę po zakończeniu procesu inwestycyjnego. Niemniej jednak w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, podzielany przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że jeśli w pozwoleniu na budowę określono czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych jak i termin ich rozbiórki, możliwe jest w stosunku do tych elementów decyzji zmienienie ich na zasadach określonych w 36a p.b., jeśli decyzja nie została wyeliminowana z obrotu, w szczególności nie została zaskarżona jako naruszająca prawo, uchylona, ani też nie wygasła (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1933/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 89/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 101/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2640/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pogląd dotyczący braku możliwości zmiany w trybie art. 36a ust. 1 P.b. pozwolenia na budowę, gdy roboty budowlane zostały już wykonane, nie może znaleźć zastosowania do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowych obiektów budowlanych nie z powodu zamierzonego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz zmiany innego warunku pozwolenia na budowę w postaci ustalenia nowego czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. Taka zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest uzależniona od stanu zaawansowania robót budowlanych, ponieważ ich nie dotyczy, wymaga natomiast, aby wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę przez przedłużenie czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego był złożony przed upływem czasu użytkowania takiego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Upływ czasu użytkowania tymczasowego obiektu ustalonego w decyzji o pozwoleniu na budowę rodzi bowiem obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie wniosek taki został zgłoszony przed upływem terminu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego, jest zatem dopuszczalny. W przedmiotowej sprawie decyzja o zmianie pozwolenia na budowę poprzez ustalenie nowego czasu użytkowana tymczasowych obiektów budowlanych ma charakter uznaniowy. Miejscowy plan zagospodarowania nie zawiera regulacji dotyczących tymczasowych obiektów budowlanych na terenie, na którym znajduje się kiosk skarżącego, zarówno w zakresie dopuszczalności, jak i zakazu ich sytuowania. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona. Nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ może nie uwzględnić wniosku albo uwzględnić go w mniejszym zakresie. Nie budzi wątpliwości na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych, że kontrola w takich wypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronności oceny faktów. Nie obejmuje natomiast kontroli całości treści decyzji (por. wyrok NSA z 20.04.2010 r., I OSK 130/10, LEX nr 595054, wyrok NSA z 18.06.2025 r., III OSK 1501/24, LEX nr 3886442, wyrok NSA z 15.06.2021 r., III OSK 2813/21, LEX nr 3205938) . Dotyczy bowiem tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, ale nie może obejmować tej części treści decyzji, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Organ winien zadbać o to, aby decyzja nie posiadała cech dowolności. Kontrola sądowa obejmuje bowiem, obok kontroli sposobu ustalania faktów, wszechstronności ich oceny oraz wyboru sposobu załatwienia sprawy, także to, czy zakres swobody decyzyjnej nie oznacza podjęcia decyzji dowolnej. Podobnie, kontroli sądowej podlega także samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawna oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej. Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych, czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r.; sygn. akt I OSK 301/11). Na gruncie powyższego modelu kontroli decyzji uznaniowych w ramach sądowej kontroli administracji należy zaskarżony wyrok zakwalifikować jako zgodny z tym modelem, a więc zgodny z prawem. Należy w pierwszym rzędzie wskazać, że nie ma norm prawnych określających okresu użytkowania obiektu tymczasowego, a tym samym obligujących organ architektoniczno - budowlany do wskazania określonego czasu użytkowania. W art. 3 pkt 5 P.b. sformułowano definicję legalną tymczasowego obiektu budowlanego – jest to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Z definicji określonej w art. 3 pkt 5 P.b. wynika, że ustawodawca wprowadził dwa zakresy tego typu obiektów budowlanych, tj. po pierwsze taki, który jest przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a po drugie także taki obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Te dwa kryteria nie muszą wystąpić kumulatywnie, zatem jeśli organ stwierdzi, że obiekt budowlany wypełnia drugi z wymienionych zakresów, nie musi badać, czy spełniony jest pierwszy z nich, tj. czas użytkowania obiektu (por. wyrok NSA z 5.12.2024 r., II OSK 219/24, LEX nr 3788703, wyrok NSA z 21.05.2025 r., III FSK 475/24, LEX nr 3867552). Katalog tymczasowych obiektów budowlanych nie jest zamknięty i w każdej sprawie należy dokonać, mając na uwadze cechy danego obiektu, indywidualnej oceny, czy może on być zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2022 r. II OSK 2160/21). Jedynym przepisem, który wskazuje na cezurę czasową, jeśli chodzi o czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych jest art. art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b., który stanowi, że uzyskanie pozwolenia na budowę nie jest konieczne w przypadku budowy tymczasowych obiektów, które nie są trwale połączone z gruntem i zostały przewidziane do przeniesienia albo rozbiórki w terminie wskazanym w zgłoszeniu, jednak nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy, który został wskazany w zgłoszeniu. Jeżeli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia w okresie dłuższym niż wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 12 P. b., to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 30 listopada 2000 r., sygn. akt SA/Sz 2010/98; wyrok WSA w Poznaniu z 25 lipca 2008 r., II SA/Po 121/08, z dnia 8 maja 2014 r. II SA/Po 59/14, wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r. II OSK 3053/15). Nie ma jednak normy prawnej, która wyznaczałaby ramy czasowe użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, z powyższych przepisów wynika jedynie, że przy pozwoleniu na budowę chodzi o okres dłuższy niż 180 dni, skoro krótszy okres wymaga jedynie zgłoszenia. W przedmiotowej sprawie nie chodzi o wyznaczenie kolejnego okresu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego, ale o wydłużenie okresu użytkowania wskazanego w pozwoleniu na budowę. Konstrukcja prawna sformułowana w orzecznictwie sądowoadminstracyjnej bazuje bowiem na prawnej możliwości zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli chodzi o jeden z jej parametrów – czas użytkowania, pod warunkiem, że wniosek o zmianę zostanie złożony przed upływem terminu. W istocie zatem w przedmiotowej sprawie pozwolenie na budowę na skutek kolejnych zmian określało, że czas użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego (jakim jest kiosk należący do skarżącego) został określony na 20 lat. Skarżący natomiast domaga się, aby czas ten został określony na lat 25. Nie ma jednak normy prawnej, która nakazywałaby organowi architektoniczno – budowlanemu na takie określenie czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego. Nie sposób zatem wywodzić, że kontrolując legalność decyzji odmawiającej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującej budowę tymczasowego obiektu budowlanego - kiosku handlowego przy ul. [...] w P. w zakresie przedłużenia czasu użytkowania ww. tymczasowego obiektu budowlanego o kolejne 5 lat, doszło do sprzeczności tej decyzji z prawem. Kwestia ta pozostaje w całości w gestii organu architektoniczno budowlanego, który kieruje się w tym, zakresie pozaprawnymi względami celowości, a zatem wymyka się spod kontroli sądowoadministracyjnej. Jedynie na marginesie należy wskazać, że wyznaczenie okresu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego, jakim jest kiosk, na 20 lat, jest bez wątpienia okresem długim i sam w sobie świadczy o utracie tymczasowości obiektu budowlanego (por. Wyrok WSA w Poznaniu z 26.06.2024 r., II SA/Po 162/24, LEX nr 3744379). W przypadku kiosku, skoro należy on do drugiej grupy tymczasowych obiektów budowlanych (obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe), nie ma znaczenia, czy minął już czas jego trwałości technicznej. Jest to jednak pewna wskazówka interpretacyjna, podobnie jak porównanie z innymi tymczasowymi obiektami budowlanymi, wskazanymi w art. 3 pkt 5 P.b. Skoro skarżący był zmuszony dokonać - jak to określił "drobnych prac remontowych", to z samego tego faktu wynika, że okres użytkowania kiosku przez skarżącego jest dłuższy niż trwałości technicznej tego obiektu. Również katalog przykładowych tymczasowych obiektów budowlanych wymienionych w art. 3 pkt 5 P.b. , takich jak strzelnice, przekrycia namiotowe czy barakowozy wskazuje, że są to obiekty, których czas użytkowania i sytuowania na danym terenie jest stosunkowo krótki. Nie bez znaczenia jest również, że kiosk położony jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny komunikacji - tereny dróg publicznych. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie jest arbitralna, a zakres ustaleń faktycznych wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Wszystkie zarzuty skarżącego bazują na przekonaniu, że istnieje swoiste uprawnienie inwestora do uzyskania od organu pozytywnej decyzji o wydłużeniu czasu użytkowania obiektu. Tak jednak w ocenie Sądu nie jest. Z tego względu kwestia faktycznego zakresu wykonanych prac remontowych czy niepołączenia trwałego z gruntem nie ma znaczenia w kontekście określenia czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego. Nie ma również znaczenia, że poprzednio organ wydłużał czas użytkowania kiosku skarżącego, a obecnie nie kontynuuje swojej dotychczasowej praktyki. Nie doszło do naruszenia art. 8 i 11 kp.a. Zasady ogólne, w tym te zasady, które wymienia art. 8 k.p.a., znajdują swoje rozwinięcie i uszczegółowienie w dalszych przepisach k.p.a. Ich zasadnicze znaczenie wyraża się przede wszystkim w oddziaływaniu na proces wykładni tychże przepisów k.p.a. Stąd też zarzut naruszenia określonej zasady postępowania administracyjnego powinien być co do zasady powiązany ze wskazaniem jako naruszonych tych przepisów procesowych, które stanowią rozwinięcie i dopełnienie tejże zasady (por. wyrok NSA z 11.07.2018 r., II OSK 1999/16, LEX nr 2527215). Nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania poprzez nieustalenie, czy i kiedy rzeczywiście rusza realizacja "III Ramy Komunikacyjnej". Okoliczność ta miałaby jedynie znaczenie w sytuacji, gdyby skarżącemu nakazano usunąć tymczasowy obiekt budowlany przed wskazanym w decyzji o pozwoleniu na budowę okresem, a zatem organ twierdził, że ziścił się warunek wskazany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego względu zaskarżona decyzja nie narusza ani art. 35 ust. 1 u.p.zp. , ani też art. 36 ust. 2 i 3 P.b. Okoliczność, że dalsze użytkowania kiosku nie stanowiło zagrożenia dla bezpieczeństwa, nie przesądza o tym, że organ zobligowany jest zmienić decyzję o pozwoleniu na budowę poprzez przedłużenie czasu użytkowania. Nie doszło do naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 lit. b oraz art. 36a ust. 1 P.b., gdyż norma zawarta w tych przepisach stwarza kompetencje organu architektoniczno – budowlanego do zmiany pozwolenia na budowę poprzez wydłużenie okresu użytkowania obiektu tymczasowego, a nie nakłada na nie taki obowiązek. Organ nie oparł swojej decyzji odmownej na art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b., stąd nie sposób twierdzić, że doszło do naruszenia tego przepisu. Kwestia przeprowadzenia prac remontowych wyeksponowana w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, przez organ odwoławczy została uznana za irrelewantną. W ocenie Sądu organu zebrały niezbędny materiał dowodowy, dokonały jego swobodnej, ale nie dowolnej oceny i prawidłowo ustaliły stan faktyczny, istotny z punktu widzenia normy materialnoprawnej mającej zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a i art. 107 § 3 k.p.a były niezasadne. Nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., art. 64 § 2 kp.a i art. 9 k.p.a. Organ I instancji zawiadomił skarżącego o zebraniu materiału dowodowego, a organ II instancji nie prowadził postępowania dowodowego. Należy przy tym zauważyć, że naruszenia art. 10 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. To na stronie stawiającej zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z 16.01.2025 r., I OSK 119/24, LEX nr 3859018). Wniosek skarżącego o zmianę zaskarżonej decyzji nie zawierał braków formalnych, stąd organy nie wzywały na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do ich usunięcia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. należy wskazać, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą powoływać się skutecznie na tę okoliczność. Wskazana w powyższym przepisie przesłanka wznowieniowa, polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy, wiąże się ściśle z art. 147 zdanie drugie k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. W konsekwencji tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu administracyjnego, zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia tego postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 911/05; z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1109/07; z 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; z 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08; z 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08; z 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 796/09; z 16 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 362/11; z 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 284/15). Jeśli chodzi o kwestię prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, to mogła ona być przedmiotem odrębnej skargi do sadu administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., nie podlega natomiast ocenie w postępowaniu ze skargi na decyzję administracyjną . Z uwagi na powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.