IV SA/Po 419/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 04 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania do odbycia zasadniczej służby wojskowej uchyla zaskarżoną decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. z dnia [...] r. nr [...] /-/I.Kucznerowicz /-/M.Dybowski /-/B.Popowska W dniu [...] r. Wojskowy Komendant Uzupełnień w P. wydał M. B. kartę powołania nr [...] do odbycia zasadniczej służby wojskowej. Pismem z dnia [...] r. adresowanym do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. skarżący zwrócił się o odroczenie powołania do służby wojskowej oraz o przepadanie go ponownie przez komisję lekarską. W załączeniu skarżący przedłożył m.in. wynika badań laboratoryjnych oraz zaświadczenie z Centrum Nauki i Biznesu "Ż." Sp. z o.o., z którego wynika iż skarżący w roku 2008/2010 będzie słuchaczem Policealnej Szkoły Logistyki "Ż.". Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r., Nr 241, poz.2416 ze zm.) odroczenie służby wojskowej w tytułu pobierania nauki w szkole ponadgimnazjalnej udziela się na czas pobierania nauki. Organ odwoławczy wskazał, iż z dołączonego do wniosku zaświadczenia wynika, że skarżący nie pobiera nauki, a dopiero będzie w roku szkolnym 2008/2009 słuchaczem Policealnej Szkoły Logistyki "Ż.", w związku z czym nie przysługuje mu odroczenie służby wojskowej. Odnosząc się do argumentów skierowania do Komisji Lekarskiej organ wyjaśnił, iż skarżący został skierowany na badania i orzeczeniem TWKL Nr [...] z dnia [...] r. skarżący został uznany za zdolnego do czynnej służby wojskowej otrzymując kategorię zdrowia "A". Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. B. zarzucając jej naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 6 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP oraz art. 7, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa). W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż z dniem [...] r. został uczniem a więc została spełniona przesłanka z art. 39 ust. 1 pkt 6 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Skarżący wyjaśnił, iż oczywistym jest, że w Polsce w lipcu i sierpniu nie odbywają się lekcje w szkołach i zajęcia na uczelniach. Powyższe zdaniem skarżącego nie oznacza, że uczniowie i studenci w czasie wakacyjnej przerwy nie korzystają ze swoich praw. W ocenie skarżącego interpretacja pojęcia "na czas pobierania nauki" przedstawiona przez organ stanowi obejście prawa, ponieważ w stosunku do każdego ucznia przy takim rozumowaniu należałoby stwierdzić, że w czasie wakacji nie korzysta z wynikających z pobierania nauki. Skarżący podniósł również, iż organ nie zbadał całości okoliczności sprawy, niezbędnych do prawidłowego załatwienia sprawy czym naruszył art. 7, 77 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] r. skarżący poinformował, iż został przyjęty w poczet studentów I roku stacjonarnych studiów I – go stopnia na Wydziale Budownictwa i Inżynierii Środowiska na Politechnice P.. Skarżący wyjaśnił, iż obecnie spełnia dodatkowy warunek odroczenia służby wojskowej z art. 39 ust. 1 pkt 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik organu wskazał, iż pismo skarżącego z dnia [...] r. potraktowano jako dowołanie, ponieważ odraczanie odbycia służby wojskowej należy do wyłącznej kompetencji wojskowych komendantów uzupełnień. Organ wyjaśnił ponadto, iż o prawidłowym odczytaniu intencji skarżącego świadczy początek drugiego akapitu uzasadnienia skargi: "Wobec powyższego złożyłem odwołanie do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego". Na rozprawie w dniu [...] r. po okazaniu kserokopii karty powołania skarżący oświadczył, iż na odwrocie karty powołania jest jego podpis oraz że nie pamięta dlaczego pisał że karta została wydana [...] r.. Skarżący oświadczył również, iż odwołanie złożyła osobiście w WKU jego mama. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Dokonując kontroli decyzji wydanej w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy art. 39 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że sprawy dotyczące poboru do wojska należą do spraw o szczególnym ciężarze gatunkowym. To musi powodować szczególną troskę ustawodawcy, organów administracyjnych oraz sądów o to, by całość postępowania była opatrzona wyraźnymi i rzeczywiście przekonującymi gwarancjami, zmniejszającymi do minimum możliwość naruszeń praw obywatelskich w tej sferze (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNP 1995, nr 7, poz. 82, wyrok NSA z dnia 2 października 1998r. - III SA 7225/98, niepubl.). Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw (art. 107 § 3 kpa). Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 kpa.), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi administracyjnemu, do którego kierowana jest niniejsza skarga przeprowadzenia kontroli legalności. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem- zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji obowiązane są podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (w szczególności w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - art. 77 § 1 kpa), mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozpatrując przedmiotową sprawę należało stwierdzić naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 9, 10, 11, 77 § 1, oraz 107 § 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż potraktowanie pisma skarżącego z dnia [...] r., w którym skarżący zwrócił się o odroczenie "powołania do służby wojskowej" jako odwołania bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 kpa. Obowiązkiem organu administracji w przypadku powzięcia wątpliwości co do treści pisma i żądania strony było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalić, czy domniemana treść pisma jest zgodna z rzeczywistą wolą i intencją strony, informując jednocześnie w sposób należyty i wyczerpujący o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Także obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości (wyr. NSA z dnia 26 listopada 1999 r., l SA/Łd 1592/97, LEX nr 40547). Natomiast w myśl art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z utrwalonej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego zasady ochrony zaufania do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien doznać uszczerbku obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się do niego działania organów są prawidłowe i odpowiadające prawu. Z zasady informowania wywiedziono wiele szczegółowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, w tym obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., l SA 2188/00). Ponadto zauważyć należy, iż zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 kpa, jest jego odformalizowanie postępowania, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli tytuł pisma lub żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że prowadzi do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 roku, sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.). W piśmie z dnia [...] r. organ wyjaśnił, iż intencją skarżącego było wniesienie odwołania o czym świadczy początek drugiego akapitu uzasadnienia skargi: "wobec powyższego złożyłem odwołanie do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego". Późniejsze wskazanie w treści skargi, iż wniesiono odwołanie nie oznacza tym samym, że w dniu wniesienia pisma do organu intencją skarżącego było złożenie środka odwoławczego. W szczególności zwrócić należy uwagę na akapit drugi skargi, na który powołuje się organ w którym skarżący wskazał, iż "złożyłem odwołanie do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego (dalej WSzW) w P. prosząc o odroczenie zasadniczej służby wojskowej". Z powyższego nie wynika jednoznacznie intencja strony i tym samym nie można uznać argumentu organu, iż prawidłowo odczytał wolę strony. Jeszcze raz należy podkreślić, iż obowiązkiem organu jest jednoznaczne ustalenie, a nie domniemanie woli strony. Ponadto wskazać należy, iż jeżeli organ odwoławczy uznał, iż pismo skarżącego jest odwołaniem to przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy powinien zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Warunkiem pozwalającym na przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji jest skuteczne wniesienie odwołania. O skuteczności odwołania decyduje zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 kpa. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa, odwołanie od decyzji administracyjnej organu I instancji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił dokładnie, kiedy została doręczona skarżącemu karta powołania. Z kserokopii karty powołania przedłożonej do akt postępowania sadowoadministracyjnego wynika, iż została ona doręczona skarżącemu nie [...] r.(jak wskazuje organ i skarżący w skardze) ale wcześniej w dniu [...] lub [...] r.. Natomiast pismo z dnia [...] potraktowane przez organ jako odwołanie zostało wniesione w dniu [...] r. Wobec powyższego organ odwoławczy po jednoznacznym ustaleniu, iż pismo z dnia [...] r. stanowi w istocie odwołanie zbadać czy jest ono wniesione w terminie, a potem przystąpić do merytorycznego rozpoznania. Ponadto wskazać należy, iż z treści przepisu art. 42 ust.1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP wynika, że orzekanie o udzieleniu poborowym odroczeń zasadniczej służby wojskowej należy do wojskowych komendantów uzupełnień. Odmowa udzielenia odroczenia lub udzielenie odroczenia o treści innej niż żądanie poborowego określone w jego wniosku o udzielenie odroczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej, którą doręcza się poborowemu na piśmie wraz z uzasadnieniem (art. 42 ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony). Właściwym do orzekania w tych sprawach jest wojskowy komendant uzupełnień, a od jego orzeczeń przysługuje poborowemu odwołanie do szefa wojewódzkiego sztabu wojskowego (art. 42 ust. 3 ustawy o powszechnym obowiązku obrony). Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący pomimo złożenia wniosku o odroczenie służby wojskowej nie otrzymał decyzji organu I instancji odmawiającej odroczenia zasadniczej służby wojskowej, nie miał więc również możliwości odwołania się od takiej decyzji do organu II instancji. Nie ulega wątpliwości, iż wyżej opisanej procedury nie może zastąpić odniesienie się do kwestii odroczenia zasadniczej służby wojskowej przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wydanej na skutek rozpoznania odwołania od decyzji o powołaniu do odbycia zasadniczej służby wojskowej. W ocenie Sądu takie działanie stanowi naruszenie art. 42 ustawy o powszechnym obowiązku obrony. Organ w toku postępowania administracyjnego nie rozróżnił trybów postępowania w sprawie powołania do odbycia zasadniczej służby wojskowej i w sprawie udzielenia odroczenia od tej służby. Obowiązujące przepisy wyraźnie i jednoznacznie odróżniają oba te postępowania, co zostało zauważone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2007 r., II OSK 803/07). Kwestia odroczenia odbywania przez skarżącego zasadniczej służby wojskowej jest zagadnieniem odrębnym od przedmiotu niniejszego postępowania, jakim jest powołanie poborowego do odbycia zasadniczej służby wojskowej. Zatem wniosek o odroczenie zasadniczej służby wojskowej powinien być przedmiotem odrębnie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W przypadku więc, gdy po wszczęciu postępowania w przedmiocie powołania do odbycia zasadniczej służby wojskowej, poborowy złoży wniosek o jej odroczenie, organ administracji publicznej powinien zawiesić postępowanie administracyjne toczące się w przedmiocie powołania do odbycia zasadniczej służby wojskowej do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie odroczenia zasadniczej służby wojskowej, poprzedzonego prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym w zakresie spełnienia przesłanek warunkujących nabycie prawa do odroczenia służby wojskowej, z zachowaniem dwuinstancyjności tego postępowania. Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, jakie zapadło w niniejszej sprawie naruszyło podstawowe prawa i gwarancje procesowe skarżącego, pozbawiając go prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia o odmowie odroczenia odbycia zasadniczej służby wojskowej do organu administracji publicznej wyższego stopnia, naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ odwoławczy wydał decyzję bez uprzedniego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających zasadnicze znaczenie w sprawie, czym naruszył przepisy postępowania co najmniej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, co skutkowało orzeczeniem jak w sentencji wyroku. Przepisu art. 152 ppsa nie zastosowano uwagi na negatywny charakter zaskarżonych rozstrzygnięć. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy administracji winny w pełni uwzględnić zasygnalizowane wyżej uwagi odnoszące się do prawidłowości postępowania. W pierwszej kolejności organ winien ustalić rzeczywistą wolę strony co do charakteru pisma z dnia [...] r. /-/I. Kucznerowicz /-/M. Dybowski /-/B. Popowska mb