IV SA/Po 420/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie bonu na zasiedlenie stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] [...] UZASADNENIE Starosta P. decyzją z dnia [...].09.2017 r. orzekł o uznaniu Pani M. S. za osobę bezrobotną z dniem [...].09.2017 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu [...].09.2017 r. Pani M. S. wniosła do PUP w P. wniosek o przyznanie bonu na zasiedlenie. We wniosku zainteresowana wskazała, iż poszukuje pracy w swoim zawodzie i znalazła pracę w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S., co potwierdziła załączonym do wniosku oświadczeniem Dyrektora WSSE w S.. Pani M. S. w dniu [...].09.2017 r. podjęła zatrudnienie w WSSE w S. i w dniu [...].09.2017 r. przesłała do Urzędu Pracy w P. kopię umowy o pracę. Starosta P. decyzją z dnia [...].10.2017 r. orzekł o utracie przez Panią M. S. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...].09.2017 r. w związku z podjęciem zatrudnienia. W dniu [...].11.2017 r. Pani M. S. wniosła ponaglenie na PUP w P. w związku z brakiem załatwienia jej wniosku o przyznanie bonu zasiedleniowego. Wojewoda postanowieniem z dnia. [...].11.2017 r. uznał ponaglenie za zasadne i wskazał organowi konieczność załatwienia sprawy poprzez pozytywne rozpatrzenie wniosku Pani M. S. lub odmownie rozpatrzenie sprawy w formie decyzji administracyjnej. Starosta P. decyzją z dnia [...].11.2017 r., na podstawie art. 66n ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pacy (Dz.U. z 2017r., poz. 1065 ze zm.) orzekł o odmowie przyznania Pani M. S. bonu na zasiedlenie z uwagi na fakt, że utraciła status osoby bezrobotnej z tytułu podjęcia zatrudnienia. Pani M. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że Urząd Pracy w dniu [...].09.2017 r. nie poinformował jej, że nie ma środków na finansowanie bonów, ale określono, że jest jeszcze jeden bon, ale z przyczyn technicznych i ścieżki urzędowej nie może być zrealizowany w tak krótkim czasie. Odwołująca podkreślała, że nie była poinformowana o bieżących ustaleniach Urzędu, a na Karcie Rejestracyjnej powinna znaleźć się adnotacja z dnia [...].09.2017 r. wskazująca, iż została poinformowana o braku możliwości przyznawania bonu z uwagi na brak środków. Pani M. S. podkreśliła, iż w sprawie wniosła ponaglenie i Wojewoda uznał je za zasadne. Zainteresowana wskazała, że w dniu [...].09.2017 r. spełniła formalne warunki do przyznania bonu i jej wniosek powinien być rozpatrzony niezwłocznie i nie wymagał dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zainteresowana wskazała, iż nawet gdyby na dzień [...].09.2017 r. nie było środków na realizację bonu na zasiedlenie, wówczas po ponownym zatwierdzeniu zmian w podziale środków przeznaczonych na aktywizacje osób bezrobotnych, jej wniosek powinien być wzięty pod uwagę i rozpatrzony z uwzględnieniem jej statusu na dzień [...].09.2017 r. Wojewoda decyzją z dnia [...].02.2018r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...].11.2017 r. orzekającej o odmowie przyznania Pani M. S. bonu na zasiedlenie. Organ odwoławczy argumentował, że Starosta zbyt późno wydał decyzję o odmowie przyznanie bonu na zasiedlenie, dlatego uwzględniono ponaglenie zainteresowanej, co jednak nie miało wpływu na rozstrzygnięcie pod względem materialnoprawnym. Organ przyjął także, że nie można stwierdzić by poprzez niewłaściwe informowanie przez pracowników Urzędu zainteresowana utraciła możliwość uzyskania bonu na zasiedlenie. Na druku wniosku o przyznanie bonu z dnia [...] września 2017r. znajduje się jednoznaczne pouczenie, że warunkiem przyznania bonu na zasiedlenie jest zawarcie właściwej umowy przez osobę bezrobotną, a nie pracującą, dlatego zainteresowana powinna mieć świadomość, że w przypadku podjęcia zatrudnienia już w trakcie rozpatrywania wniosku, nie uzyska dofinasowania w formie bonu na zasiedlenie. Wojewoda wskazał także, że organ I instancji nie był zobligowany do pozytywnego załatwienia wniosku i wszystkie formalności z nim związane tylko w terminie od dnia [...] września 2017r. do [...] września 2017r., kiedy to wnioskodawczyni była jeszcze osobą bezrobotną. Nadto Wojewoda wyjaśnił, że ponowny przydział środków na aktywizację bezrobotnych z [...] września 2017r. nie mógł mieć wpływu na pozytywne załatwienie wniosku zainteresowanej w związku z utratą przez nią statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] września 2017r., co jest okolicznością jednoznacznie ustaloną w dokumentacji sprawy. W ocenie Wojewody odmowa przyznania bonu na zasiedlenie wynikała z obiektywnego faktu podjęcia zatrudnienia przed zawarciem właściwej umowy o przyznanie bonu na zasiedlenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Wojewody złożyła Pani M. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 9 i 10 § 1 K.p.a. oraz art. 12 K.p.a. i art. 77 K.p.a. i wskazała, iż "organy administracji nie podjęły wszelkich możliwych czynności celem dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy oraz podkreśliła, iż należało załatwić sprawę niezwłocznie." Skarżąca wskazała, iż Wojewoda wydał decyzje w dniu [...].02.2018 r. po 60 dniach, ale nie zebrał materiału dowodowego w sprawie oraz uznał, iż nie można jednoznacznie stwierdzić, że Skarżąca nie otrzymała bonu na zasiedlenie, ponieważ była niewłaściwe informowana przez pracowników PUP w P.." Nadto Skarżąca podnosiła, że w dokumentacji jest dużo nieścisłości i braków, które wskazano w postanowieniu Wojewody z dnia [...].11.2017 r., a informacje wynikające z zaskarżonych decyzji są sprzeczne z informacjami przekazanymi Zainteresowanej na spotkaniu w Urzędzie Pracy. Organ miał możliwość wyjaśnić wszystkie wątpliwości w dniu jej wizyty, tj. dnia [...].09.2017 r., wiedząc, że już w dniu [...].09.2017 r. podejmie ona pracę, zwłaszcza, że we wniosku o przyznanie bonu na zasiedlenie zwróciła się o pilne załatwienie tej sprawy. Skarżąca podkreśliła, iż w dniu [...].09.2017 r. spełniła wszystkie wymagania formalne, a wniosek powinien być rozpatrzony niezwłocznie, ponieważ nie wymagał on przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skarżąca podnosiła także, że nawet jeśli teoretycznie nie było dostępnych bonów, to po ponownym zatwierdzeniu zmian w podziale środków przeznaczonych na aktywizację osób bezrobotnych, jej wniosek powinien być wzięty pod uwagę i rozpatrzony z uwzględnieniem jej statusu na dzień [...].09.2017 r. Zdaniem Pani M. S., wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu do decyzji Wojewody, że bon może podpisać tylko osoba bezrobotna, kłóci się z zapisem art. 66n ust. 1 i 2 ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i odwołał się do uzasadnienia decyzji odwoławczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. , poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym, ale także na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której została wydana zaskarżona decyzja i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 §1 pkt 3 P.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach powyżej określonej kognicji, kontrola legalności wykazała, że wydana w sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa, które musiało skutkować stwierdzeniem nieważności obu decyzji. Wydając decyzję administracyjną, organ administracji dokonuje konkretyzacji prawa, które stanowi podstawę do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw lub wykonania obowiązku. Zgodnie z podstawową zasadą państwa prawa każdy organ władzy publicznej działa w granicach i na podstawie powszechnie obowiązującego prawa (art. 7 Konstytucji RP). Nie można zatem domniemywać władczej ingerencji organu w prawa i obowiązki jednostki. W każdym przypadku działalność ta musi znajdować podstawę w konkretnej normie ustawowej. Podstawę prawną do wydawania aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) stanowią przepisy prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę materialną stanowią postanowienia ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017r., poz. 1065, ze zm., dalej "ustawa"). W przepisie art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy wymienione są enumeratywnie materie, w których wydawane są decyzje administracyjne. Przepis ten stanowi, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o: a) uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego, b) przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów, c) obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia finansowanych z Funduszu Pracy, d) odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy oraz należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46 oraz innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, o których mowa w art. 76 ust. 7a. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w art. 9 ust. 1 pkt 14, taksatywnie wylicza materie, w których może być wydana decyzja administracyjna. Katalog ten jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że tylko w sprawach wymienionych w tym przepisie wydawane są rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Poza tymi sprawami organ nie można decydować o prawach bądź obowiązkach jednostki w formie decyzji. Z konstytucyjnej zasady legalizmu i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 K.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja tylko z okoliczności sprawy. Podstawę do jej wydania należy wyprowadzić z wyraźnego przepisu prawa materialnego. Organ administracyjny "nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa" (wyrok NSA z 17 listopada 1982 r., II SA 1474/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 107). Oznacza to konieczność wskazania wyraźnego przepisu prawa jako podstawy podjęcia decyzji administracyjnej i tylko ten konkretny przepis stanowić może wyłączny "punkt odniesienia" do oceny dopuszczalności zastosowania formy decyzji przez organ administracji (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 14 czerwca 1985 r., III SA 327/85, OSPiKA 1987, nr 7-8, poz. 160, s. 326 i 327). Z drugiej jednak strony, prawa i obowiązki jednostki, skonkretyzowane w danym akcie prawa materialnego mogą także wynikać wskutek dokonania czynności materialno-technicznej. W doktrynie prawa utrwalony jest pogląd, że czynność taka powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki określone wprost przepisami administracyjnego prawa materialnego. Musi zatem istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005 r., s. 61). Załatwienie sprawy indywidualnej osoby bezrobotnej dotyczącej przyznania bądź odmowy przyznania bonu na zasiedlenie, ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. Organ zachowuje się w sposób władczy poprzez podjęcie działania zmierzającego do wydania indywidualnego aktu administracyjnego, którym jest pisemne zawiadomienie w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie dofinasowania. Konsekwencją pozytywnego rozpatrzenia wniosku jest zawarcie umowy (art. 66 n ust. 1 ustawy). Zgodnie z powyższym przepisem art. 66 n ust. 1 ustawy na wniosek bezrobotnego do 30 roku życia starosta, na podstawie umowy, może przyznać bon na zasiedlenie w związku z podjęciem przez niego poza miejscem dotychczasowego zamieszkania zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej, jeżeli: 1) z tytułu ich wykonywania będzie osiągał wynagrodzenie lub przychód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę brutto miesięcznie oraz będzie podlegał ubezpieczeniom społecznym; 2) odległość od miejsca dotychczasowego zamieszkania do miejscowości, w której bezrobotny zamieszka w związku z podjęciem zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej wynosi co najmniej 80 km lub czas dojazdu do tej miejscowości i powrotu do miejsca dotychczasowego zamieszkania środkami transportu zbiorowego przekracza łącznie co najmniej 3 godziny dziennie; 3) będzie pozostawał w zatrudnieniu, wykonywał inną pracę zarobkową lub będzie prowadził działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy. Mając powyższe na uwadze, Sąd rozpoznający niniejszą sprawię stoi na stanowisku, że skoro przepisy ustawy o promocji i zatrudnieniu nie przewidują wyraźnie formy decyzji rozstrzygającej o przyznaniu, odmowie przyznania bonu na zasiedlenie opisanym w art. 66n ust. 1 i nast. ustawy, to ustalenie czy odmowa przyznania tego prawa stanowi czynność mieszczącą się w kategorii czynności materialno-technicznej (por. wyr. WSA w Krakowie z 19 kwietnia 2018r., sygn. alt III SA/Kr 155/18, dostępne www.cebios.nsa.gov.pl). Wśród spraw wymienionych w postanowieniach art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy, ustawodawca nie przewidział rozstrzygania w formie decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania bonu na zasiedlenie (por. post. WSA w Lublinie z 27 marca 2018r., sygn. akt. II SA/Lu 841/17, wyr. WSA we Wrocławiu z 09 listopada 2006r., sygn. akt IV SA/Wr 543/06, dostępne www.cebois.nsa.gov.pl). W konsekwencji, że skoro przepisy, ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidują expressis verbis formy decyzji deklaratoryjnej rozstrzygającej o przyznaniu lub odmowie przyznania bonu na zasiedlenie, o jakim jest mowa w art. 66 n ust. 1 ustawy, to wydanie decyzji w tej materii powoduje, że decyzja taka jest wydana bez podstawy prawnej. Brak podstawy prawnej oznacza brak przepisu prawa powszechnie obowiązującego albo niespełnienie przez przepis wymagań podstawy prawnej do działania organów administracji publicznej. W doktrynie podkreśla się, że oznacza to wydanie decyzji poza sferą działania administracji, np. w sferze stosunków cywilnoprawnych, wówczas gdy przewidziana jest inna forma działania, jak np. czynność materialno-techniczna (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s 896-900). Mając powyższe na uwadze, decyzja administracyjna wydana w niniejszej sprawie, której załatwienia w formie decyzji przepisy nie przewidują, podlega stwierdzeniu nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej. W niniejszej sprawie stwierdzeniu nieważności podlega też decyzja organu II instancji, utrzymująca w mocy decyzję Starosty, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.). Jako rażące kwalifikowane są naruszenia przepisów prawa materialnego, a także przepisy kompetencyjne i również przepisy procesowe (vide B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wyd. C.H.Beck W-wa 1996 r., str. 717). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 17.09.1997 r. III Sa 1425/96 i z dnia 6.08.1984 r. II SA 737/84, GAP 1986, Nr 1, str. 45). W świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być błędy w wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 10.09.1997 r. III SA 1148/96). Taka sytuacja miejsce w niniejszej sprawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że utrzymanie w mocy decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej i niedostrzeżenie tego faktu przez organ odwoławczy i ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, bez wątpienia należy ocenić jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co w rezultacie stanowi powód do stwierdzenia nieważności również zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe względy pod uwagę Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty. W tym stanie sprawy, Sąd nie odniósł się merytorycznie do kwestii zarzutów Skarżącej dotyczących odmowy przyznania bonu na zasiedlenie. Oznacza to, że Sąd nie wypowiedział się co do prawidłowości, czy nieprawidłowości rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy Skarżącej, co do jej istoty. Rozpatrując ponownie wniosek Skarżącej organ uwzględni uwagi zawarte w niniejszym wyroku i rozpozna wniosek Skarżącej w formie aktu (pisma) mającego charakter czynności materialno-technicznej.