IV SA/Po 420/21

Dnia 10 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi P. E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., decyzją z dnia [...] grudnia 2019 roku (nr [...]), skierowaną do P. E., właściciela budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, nakazał: 1. naprawienie przewodów kominowych poprzez uszczelnienie lub zapewnienie alternatywnej formy ogrzewania w lokalach 4 i 5, celem uniknięcia zaczadzenia, w terminie do dnia [...] maja 2020 roku, 2. wyłączenie z użytkowania pieców kaflowych i przewodów kominowych lokali [...] i [...] do czasu wykonania obowiązku określonego w pkt 1, natychmiast po uostatecznieniu się decyzji. Pismem z dnia [...] października 2020 roku, P. E. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zobowiązanie K. G. i Z. K. (zajmujących lokal nr [...]) oraz U. R. i J. R. (zajmujących lokal nr [...]) do czasowego opuszczenia lokali, które zamieszkują. Wnioskodawca wyjaśnił, że wskazane osoby odmawiają dobrowolnego udostępnienia lokali zarówno w celu wyłączenia pieców kaflowych z użytku, jak i wykonania remontu. Próby polubownego rozwiązania konfliktu nie doszły do skutku. Pozwy o nakazanie udostępnienia lokali zostały doręczone pozwanym po upływie ponad pół roku. Lokatorzy nadal użytkują obiekt w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 roku (nr [...]), na podstawie art. 61a ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania w celu zobowiązania najemców do czasowego opuszczenia lokali, które zamieszkują. Organ wyjaśnił, że nie znajduje podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w powyższej sprawie. P. E. skorzystała z prawa do złożenia zażalenia. Spółka zażądała uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony w osobie prokurenta K. S.-M. na okoliczności wskazane w zażaleniu. W ocenie strony postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik. Strona podniosła, że w razie uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązków wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Spółka nie ma żadnego instrumentu prawnego w celu szybkiej i bezpośredniej realizacji decyzji. Wobec utrudniania wykonania obowiązku przez osoby trzecie, jedynie organ może wyegzekwować wykonanie decyzji. Trzy spośród dostępnych organowi środków egzekucyjnych prowadzą bezpośrednio do wykonania decyzji (opróżnienie lokalu, zastosowanie przymusu bezpośredniego wobec osób trzecich znajdujących się w lokalach oraz wykonanie zastępcze). Wierzyciel ma do dyspozycji również środek jakim jest grzywna w celu przymuszenia. Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 roku (nr [...]), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że decyzja nakazująca opróżnienie budynku, zgodnie z art. 68 ustawy - Prawo budowlane, może zostać wydana w sytuacji, gdy stan budynku grozi bezpośrednio zawaleniem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nakazującą wykonanie robót budowlanych w trybie art. 66 ust.1 pkt 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Obowiązek została nałożony na właściciela obiektu. W przypadku, gdy nie zachodzą przesłanki do wykonania eksmisji w trybie administracyjnym, zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego oraz ustawy o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie ustawy Kodeks cywilny dotyczące eksmisji sądowej. Organ nie podzielił zarzutu o naruszeniu art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Warunkiem uznania, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku jest nie tylko brak wykonania obowiązku w terminie, lecz także stwierdzenie, że zobowiązany nie ma zamiaru przystąpić do wykonania obowiązku. Stan niewykonania obowiązku musi być zatem zawiniony przez zobowiązanego. Spółka podejmuję działania zmierzające do wykonania decyzji, bo skierowała pozwy do sądu powszechnego o nakazanie udostępnienia lokali. Zatem zachodzi brak podstaw do stosowania któregokolwiek ze środków egzekucyjnych wskazanych przez Spółkę. P. E., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Spółka zażądał uchylenia w całości postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1) art. 6 §1 zdanie pierwsze ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie braku podstaw do stosowania środków egzekucyjnych, w sytuacji gdy na wierzycielu ciąży obowiązek podjęcia działań zmierzających do wykonania obowiązków określonych w decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2019 roku (nr [...]), 2) art. 107 §1 pkt 6 w związku z art. 11 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak ustosunkowania się do wniosku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony (prokurenta Spółki) na okoliczności wskazane w zażaleniu. Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019, poz. 2167 ze zm.). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenia albo kończące postępowanie oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie - art. 3 §2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W świetle art. 145 §1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd w szczególności: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sprawy dotyczące skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarga okazała się nieuzasadniona. Decyzja z dnia [...] grudnia 2019 roku (nr [...]) została skierowana do właściciela budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P.. Obowiązek naprawienie przewodów kominowych (zapewnienia alternatywnej formy ogrzewania), a także wyłączenia z użytkowania pieców kaflowych i przewodów kominowych w lokalach nr [...], spoczywa na skarżącej Spółce. Zastrzegając, że w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego niedopuszczalne jest badanie legalności wskazanej powyżej decyzji, jedynie ubocznie, wykraczając poza granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, w celu pełnego wyjaśnienia motywów wydanego wyroku, wskazać trzeba, że powołana powyżej decyzja zgodnie z prawem została skierowana do właściciela budynku, a nie do lokatorów/najemców. Naprawa przewodów kominowych oraz zmiana sposobu ogrzewania budynku (zastąpienie pieców kaflowych ogrzewaniem gazowym) nie jest objęta katalogiem obowiązków obciążających najemcę. Do obowiązków wynajmującego należy bowiem dokonywanie napraw lokalu lub wymiany instalacji i elementów wyposażenia technicznego w zakresie napraw i wymiany wewnętrznych instalacji: wodociągowej, gazowej i ciepłej wody (bez armatury i wyposażenia), a także napraw i wymiany wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania wraz z grzejnikami, instalacji elektrycznej, anteny zbiorczej (z wyjątkiem osprzętu), wymiany pieców grzewczych, stolarki okiennej i drzwiowej oraz podłóg, posadzek i wykładzin podłogowych, a także tynków - art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawa z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. 2020, poz. 611 ze zm.). Natomiast zgodnie z treścią art. 6 §1 z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2020, poz. 1427 ze zm.) wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Skoro najemca lokalu nie jest podmiotem, na którego mogły być nałożone obowiązki wskazane w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 roku (nr [...]), to niedopuszczalne jest stosowanie wobec niego administracyjnoprawnych środków egzekucyjnych w celu wykonania obowiązków określonych w tej decyzji. Z powyższych względów Sąd uznał, że skarżony organ zgodnie z prawem stwierdził brak podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wobec osób fizycznych zajmujących lokale nr [...] w budynku przy ul. [...] w P.. Kwestia udostępnia przez najemcę lokalu właścicielowi budynku w celu dokonania ustalenia zakresu niezbędnych prac i ich wykonania, a także ewentualna konieczność opróżnienia lokalu i przeniesienia się na koszt właściciela do lokalu zamiennego, gdy rodzaj koniecznej naprawy tego wymaga, została uregulowana w art. 10 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Wskazana kwestia ma cywilnoprawny charakter, rozstrzygana jest przez sądy powszechne, a obowiązki najemcy względem właściciela podlegają przymusowej realizacji w trybie ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. 2020, poz. 1575 ze zm.). Cywilnoprawny charakter relacji prawnej skarżącej Spółki, jako właściciela budynku, z osobami zajmującymi lokale nr [...] nie uległ przekształceniu w stosunek administracyjnoprawny przez to, że organ nadzoru budowlanego nakazał skarżącej Spółce, w drodze decyzji, usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w budynku, określając termin wykonania tych obowiązków. Jeżeli właściciel został zobowiązany prawomocną i ostateczną decyzją administracyjną do wykonania remontu budynku, to ma obowiązek wykonania tej decyzji niezależnie od sprzeciwu najemcy. Sprzeciw najemcy w takiej sytuacji musi być odczytywany jako postępowanie sprzeczne z umową najmu, tym samym wypełnia dyspozycję art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, czyniąc możliwym wypowiedzenie umowy przez wynajmującego (K. Krzekotowska, M. Malinowska-Wójcicka [w:] K. Krzekotowska, M. Malinowska-Wójcicka, Ochrona praw lokatorów i mieszkaniowy zasób gminy. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, art. 10, a także powołany tam wyrok Sądu Okręgowego w Gliwicach z 9 marca 2017 roku o sygn. akt III Ca 1802/16, LEX nr 2343618). Ujawniona w okolicznościach kontrolowanej sprawy postawa najemców zajmujący lokale nr [...] w budynku przy ul. [...] w P. wywołuje skutki prawnokształtujące w zakresie stosunku najmu. Oczekiwania skarżącej Spółki sprowadzające się do administracyjnoprawnego przymuszenia lokatorów do czasowego opuszczenia zajmowanych mieszkań, zgodnie z prawem, zostały ocenione jako pozbawione podstaw prawnych zarówno w tym aspekcie, że sprawa nie ma charakteru administracyjnoprawnego, jak i w tym sensie, że zobowiązanym, czyli adresatem obowiązków określonych decyzją z dnia [...] grudnia 2019 roku (nr [...]), nie są najemcy zajmujący lokale nr [...] w budynku przy ul. [...] w P., lecz właściciel nieruchomości, nadal skarżąca Spółka. W tym stanie rzeczy skarżone organy bez naruszenia prawa i w sposób uzasadniony okolicznościami sprawy uznały, że ziściły się przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020, poz. 256 ze zm.) oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skoro kwestia udostępnienia lokali przez najemców, a także kwestia czasowego opuszczenia przez nich zajmowanych lokali jest sprawą, która nie należy do trybu postępowania administracyjnego, to brak zrealizowania wniosków dowodowych skarżącej Spółki, co do przesłuchania prokurenta Spółki w charakterze strony, nie mógł mieć istotnego wpływu na końcowy wynik sprawy. Zbędne w szczególności jest słuchanie skarżącej Spółki na okoliczność wyboru najodpowiedniejszego środka egzekucyjnego w celu przymuszenia mieszkańców lokali nr [...] do czasowego opuszczenia tych lokali, czy innego udostępnienia lokali skarżącej Spółce. Rozważania dotyczące wyboru administracyjnoprawnych środków egzekucyjnych, których stosowanie będzie celowe wobec osób fizycznych zajmujących lokale mieszkalne nr [...] w budynku przy ul. [...] w P. warunkuje ustalenie, że na tych osobach ciążą obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej. Taka sytuacja prawna w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie występuje. Stosowanie administracyjnoprawnych środków egzekucyjnych pozostaje aktualne jedynie względem podmiotu o statusie zobowiązanego, czyli wobec osoby prawnej, jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej albo osoby fizycznej, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym - art. 1a pkt 20 w związku z art. 33 §2 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Adresatem obowiązków ustalonych decyzją z dnia [...] grudnia 2019 roku (nr [...]) jest właściciel budynku, skarżąca Spółka. Zatem tylko w odniesieniu do skarżącej Spółki aktualna pozostaje możliwość wszczęcia administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie uznał, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy upływ terminu na wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 roku (nr [...]) nie stanowi o uchylaniu się zobowiązanego od wykonania tych obowiązków. Przy dokonywaniu oceny w zakresie zaistnienia przesłanki "uchylania się od wykonania obowiązku" należy uwzględnić subiektywne nastawienie zobowiązanego, rozmyślność, a więc i zamiar uchylania się od wykonania obowiązku (porównaj wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2021 roku o sygn. akt III OSK 3342/21, LEX nr 3121650). Skoro skarżąca Spółka, wobec braku dobrowolnego udostępnienia przez najemców zajmowanych lokali, wystąpiła na drogę postępowania przed sądem powszechnym, w celu pokonania przeszkód, które uniemożliwiają wykonanie obowiązków nałożonych decyzją organu nadzoru budowlanego, to w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki dla stwierdzenia niecelowości stosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Zlecenie innemu podmiotowi do wykonania za skarżącą Spółkę i na jej koszt obowiązków wskazanych w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 roku (nr [...]) nie będzie prowadzić do przezwyciężenia trudności wynikających z postawy najemców lokali nr [...] Wskazanie wykonawcy zastępczego nie spowoduje uchylenia cywilnoprawnych uwarunkowań realizacji administracyjnoprawnych obowiązków nałożonych na skarżącą Spółkę. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.