IV SA/Po 421/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J.S., B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących J.S. i B.S. solidarnie zwrot kosztów postępowania w kwocie 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy W. na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") oraz na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 2, art. 60 ust. 1, art. 61 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, zwanej dalej "u.p.z.p.") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie balkonu - tarasu dobudowanego do wyjścia balkonowego z piętra budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na dz. nr geod. [...], obręb W., gmina W.. W ocenie organu I instancji planowana inwestycja jest zgodna pod względem funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z analizowaną zabudową sąsiednią. Ponadto, że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z § 12 ust. 5, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015 poz. 1422 t. j.; zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych") odległość okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa nie może być mniejsza niż 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Wnosząc odwołanie B. S. i J. S. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stwierdził, że decyzja organu I instancji pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto decyzja zawiera co prawda załącznik graficzny, niemniej jednak jest on tak nieczytelny, że nie spełnia wymogu w postaci jego zawarcia, a tym samym decyzja me zawiera części graficznej. Załączone mapki są kiepskiej jakości, nie widać dokładnie zaznaczonego obszaru zabudowy, którego decyzja dotyczy ani odległości obowiązującej linii zabudów) od granicy frontowej. Trudno jest też posługując się załącznikiem graficznym wyliczyć procentową powierzchnię zabudowy czy szerokość elewacji frontowej. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. i art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 6 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że w toku postępowania organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej i graficznej. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 50m od granic terenu objętego wnioskiem, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2012 r., nr 647; zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia [...] sierpnia 2003 r."). Zabudowa objęta takim promieniem jest wystarczająca dla określenia możliwości lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Działki w obszarze analizowanym zabudowane są zabudową mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, bądź bliźniaczą z towarzyszącą zabudową gospodarczo - garażową. Natomiast na działkach nr [...] występuje zabudowa mieszkaniowa z usługami. Wnioskowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała możliwość ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej. Analiza urbanistyczna została sporządzono w sposób prawidłowy. Wskazuje ona m. in., że mapa zasadnicza obszaru objętego wnioskiem, załączona do wniosku jest zgodna ze stanem faktycznym zagospodarowania terenu W przedłożonych aktach sprawy znajduje się kopia mapy zasadniczej spełniająca wymagania wynikające z obowiązujących przepisów prawa. Planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi zawarte w przepisach art. 61 ust, 1 pkt. 1-5 u.p.zp., zatem organ prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium podkreśliło że na etapie uzyskiwania warunków zabudowy organy administracji publicznej nie badają kwestii związanych z przepisami Prawa budowlanego. Takie badanie następuje bowiem na etapie ubiegania się inwestora o decyzję - pozwolenia na budowę. Wówczas sprawa jest rozpatrywana pod kątem ustawy - Prawo budowlane i rozporządzeń wykonawczych wydanych do tej ustawy. Kolegium oceniło, że wbrew twierdzeniem odwołania, zaskarżona decyzja zawiera wyniki analizy w formie graficznej, spełniające wymagania przepisów prawa. Kolegium nie podzieliło poglądu, iż dokument ten jest nieczytelny, stąd nie może być uwzględniony w toku postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. S. i J. S. (zwani dalej również "skarżącymi") zarzucili decyzji Kolegium naruszenie: - obrazę prawa procesowego, a to art. 6, art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. z uwagi na brak zbadania jaki charakter mają kondygnacje budynku wnioskującego i ile ma on pięter (1 czy 2) i którego piętra decyzja dotyczy, albowiem jeśli przyjąć, że budynek ma piwnicę, parter i piętro to decyzja organu I instancji jest niewykonalna z tego względu, iż na tym piętrze znajduje się już balkon i wówczas decyzja powinna dotyczyć rozbudowy istniejącego balkonu, a jeśli budynek ma 2 piętra, to decyzja nie wyjaśnia którego piętra dotyczy, jaka jest odległość od drzwi wyjściowych na 1. piętrze do granicy działki i wobec tego czy w ogóle będzie możliwym spełnienie warunków określonych w przepisach techniczno-budowlanych, - art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy nie musi spełniać wymogów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 poz. 290). Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżących organ II instancji, podobnie jak organ I instancji, nie wyjaśnił, ile pięter ma budynek objęty decyzją. Z dokumentacji fotograficznej przedstawionej przez skarżących w toku postępowania administracyjnego wynika, że budynek ten posiada, jak się może wydawać, 3 kondygnacje. Nie jest jednak wiadomym, jaki charakter ma każda z nich - dokumentacja fotograficzna wskazuje raczej na wysoką piwnicę, parter i piętro. Przy takim założeniu nie jest możliwym usytuowanie balkonu objętego decyzją organu I instancji na piętrze, albowiem na tej kondygnacji istnieje już balkon i wówczas decyzja dotyczyć musiałaby rozbudowy istniejącego balkonu, a nie budowy nowego. Z kolei zakładając, że budynek ma 2 piętra, to również nie jest wiadomym, na którym piętrze budynku ma powstać balkon, albowiem w decyzji organu I instancji nie określono, aby balkon miał powstać na 1. piętrze, lecz tylko na piętrze. Niezależnie od powyższego, gdyby tejże argumentacji nie podzielić i przyjmować, że piętro wskazane w decyzji organu I instancji dotyczy 2 kondygnacji, to żaden z organów administracji nie badał, gdzie będzie przypadała odległość 1,5 m od granicy działki patrząc w głąb budynku w kierunku okna tarasowego. Chodzi mianowicie o to, czy istniejące okno tarasowe będzie w ogóle pozwalało wyjść na balkon, jeśli ten miałby w ogóle przypadać na 2 kondygnacji, co zresztą jest wątpliwe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że wniosek inwestora dotyczył jedynie budowy balkonu w istniejącym budynku mieszkalnym. Po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ I instancji ustalił warunki zabudowy na inwestycji polegającej na budowie balkonu - tarasu dobudowanego do wyjścia balkonowego z piętra budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Nie oznacza to jednak, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi określać parametrów planowanej inwestycji w sposób konkretny, niepozwalający na ich dowolną interpretację. Rodzaj inwestycji oraz gabaryty obiektu budowlanego powinny być bowiem jednoznacznie określone w decyzji o warunkach zabudowy i gabarytów tych nie można domniemywać. Dane te muszą być wskazanie w sposób niebudzący wątpliwości i niepozwalający na ich dowolną interpretację. Skutkiem braku konkretnego wskazania parametrów obiektu i sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji ustalającej warunki zabudowy może być może być powstanie zabudowy znacznie odbiegającej od zabudowy zastanej w terenie analizowanym. Innymi słowy decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna na tyle konkretnie wskazywać ramy planowanej inwestycji, aby uniemożliwić powstanie zabudowy nieanalizowanej przez organ wydający decyzję. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd w pełni podzielił argumentację zawartą w skardze w zakresie braku precyzyjnego określenia planowanej inwestycji. W ocenie Sądu określenie przez organ I instancji rodzaju inwestycji, jako budowy balkonu - tarasu dobudowanego do wyjścia balkonowego z piętra budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie spełnia opisanego powyżej wymogu konkretności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jak bowiem słusznie zauważyli skarżący w decyzji nie określono dokładnej lokalizacji planowanego balkonu czy też tarasu. Organ nie tylko nie doprecyzował przedmiotu inwestycji – czy jest to balkon czy taras, ale przede wszystkim nie ustalił lokalizacji balkonu (tarasu). Nader ogólnikowy sposób określenia inwestycji nie pozwala w sposób jednoznaczny ocenić w której ze ścian budynku zlokalizowany ma zostać balkon. W decyzji posłużono się również pojęciem piętra budynku, nie precyzując jednak, na którym piętrze budynku balkon miałby zostać zrealizowany. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek składa się z trzech kondygnacji naziemnych, natomiast treść decyzji nie określa, na której z kondygnacji przedmiotowy balkon (taras) miałby powstać. Zaznaczyć trzeba, że inwestor składając wniosek wskazał dokładną lokalizację balkonu. Brak dokonania dokładnych ustaleń co do przedmiotu wniosku oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie do jego rozpatrzenia. Tylko na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej może ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Powyższe powoduje konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikaj ą wprost z niniejszego uzasadnienia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804