IV SA/Po 421/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P na rzecz skarżącej E. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu zastępstwa procesowego. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta G. ustalił, iż kwota [...]zł pobrana przez E. W. w okresie od [...] kwietnia 2018 r. do [...] września 2018 r. tytułem świadczeń wychowawczych wypłaconych na podstawie decyzji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu decyzji wskazano na wystąpienie przesłanki z art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W dniu [...] listopada 2018 r. E. W. złożyła odwołanie od ww. decyzji Odwołująca zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 6, 7, 8, 9. 77 i 107 ust. 1 pkt 4 i 6 kpa oraz art. 7 ust. 3 i 25 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Jednocześnie wniosła o uchylenie decyzji na podstawie art. 132 Kpa ewentualnie o uchylenie decyzji przez organ odwoławczy i umorzenie postępowania. Odwołująca podkreśliła, że organ I instancji oczekiwał od Niej podpisania oświadczenia, w którym prosi o ustalenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w związku z uzyskaniem dochodu. Jako, ze odwołująca nie jest prawnikiem i nie zna przepisów prawa, pod wpływem pracownika organu I instancji złożyła przedmiotowe oświadczenie. Zdaniem odwołującej takie postepowanie organu jest sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Następnie organ przywołał treść art. 25 ust. 2 ustawy, wskazując co należy rozumieć pod pojęciem nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. SKO podkreśliło, że przesłanka wskazana w art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy, odwołuje się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranego świadczenia organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego w rozumieniu art. 25 ust. 1 ww. ustawy. Samo bowiem odpadnięcie podstawy wypłaconego świadczenia nie wyczerpuje jeszcze dyspozycji powołanego przepisu art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy. W dniu [...] października 2018 r. E. W. w związku z podjęciem w lutym 2018 r. zatrudnienia wniosła o ustalenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń i potrącenie ich z bieżących świadczeń oraz oświadczenie o wysokości wynagrodzenia netto za miesiąc marzec 2018 r. W lutym 2018 r., Wnioskodawczyni podjęła zatrudnienie i w marcu 2018 r. uzyskała dochód netto w kwocie [...]zł. O zmianie E. W. poinformowała organ dopiero w październiku 2018 r. Świadczenia w ocenie SKO nie przysługują od kwietnia 2018 r., bowiem zgodnie z art. 18 ust. 5 ustawy w razie utraty dochodu prawo do świadczenia wychowawczego ustala się od pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata dochodu, nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku. Zdaniem organu nawet uznając cały dochód za 2016 r. za utracony, to dochód rodziny przekracza ustawowe kryterium dochodowe, bowiem dochód z tytułu alimentów = [...] zł: 12 miesięcy = [...] zł. Dochód uzyskany w związku z podjęciem od lutego 2018 r. zatrudnienia, tj. dochód netto za marzec 2018 r.= [...] zł. Łączny dochód = [...] zł: 2 osoby = [...] zł. Powyższe świadczy, iż w sprawie wystąpiły okoliczności powodujące ustanie prawa do świadczeń wychowawczych na rzecz pierwszego dziecka. Kolegium wskazało, że we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego złożonym w dniu [...] sierpnia 2017 r. E. W. podpisała pouczenie informujące o obowiązku powiadomienia organu o każdym przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń wychowawczych w tym uzyskania dochodu. Ponadto klauzulę o konieczności zgłaszania zmian zawiera pouczenie decyzji z dnia [...] września 2017 r. Skargę na powyższą decyzję wywiodła E. W. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w zw. art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo wystąpienia przesłanek warunkujących jej uchylenie oraz umorzenie postępowania administracyjnego w całości; 2. art. 6 k.p.a. poprzez działanie wbrew przepisom ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci 3. art 7 oraz art. 77 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie -zasady prawdy obiektywnej i zasady oficjalności postępowania dowodowego, niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, niewystarczające rozpatrzenie materiału dowodowego, a w konsekwencji wyciągniecie z niego błędnych wniosków; 4. art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej; 5. art. 9 k.p.a. poprzez wprowadzenie w błąd strony postępowania w zakresie skutków podjętych czynności i nieinformowania o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygniecie; 6. art. 107 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak wskazania i wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, a w szczególności brak wykazania, że w sprawie zaistniały łącznie wszystkie przesłania uznania świadczenia za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy i na podstawie jakich dokumentów ustalono dochód, jaką metodą został on wyliczony, w oparciu o jaką normę prawną i skąd, w oparciu o jakie dokumenty Organy dokonały ustalenia wartości zawartych w decyzji, 7. art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że jednorazowe uzyskanie dochodu w określonej wysokości ma wpływ na zmianę uprawnień do świadczenia wychowawczego nawet wówczas, gdy skarżąca nie uzyskiwała tego dochodu w przyjętej przez organ wysokości w sposób ciągły; 8. art. 18 ust. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego zastosowanie, pomimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw; 9. art. 25 ust. 1 i art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy 500+ poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, albowiem brak jest spełniania którejkolwiek z przesłanek określonych we wskazanych przepisach i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji organu II instancji, pomimo braku spełnienia w niniejszej sprawie kumulatywnie wszystkich przesłanek do uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane w rozumieniu ww. normy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Prezydent Miasta G. zasadnie uznał świadczenie wychowawcze pobrane przez E. W. na pierwsze dziecko, tj. od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] września 2018 r. za nienależnie pobrane, a w konsekwencji, czy zasadnie zażądał jego zwrotu wraz z odsetkami za opóźnienie naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń wychowawczych do dnia spłaty. Stosownie do art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2134 zwanej dalej "u.p.w.d."), celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie to przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, do ukończenia przez nie 18. roku życia. Zgodnie z art. 5 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje w wysokości [...] zł miesięcznie na dziecko w rodzinie, przy czym na pierwsze dziecko przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł. W przypadku urodzenia dziecka albo ukończenia przez dziecko 18. roku życia kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę. Z akt sprawy wynika, że na wniosek E. W. decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta G. przyznał jej świadczenie wychowawcze na córkę Z. w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od dnia [...] października 2017 r. do dnia [...] września 2018 r. Wydając zaskarżoną decyzję w dniu [...] lutego 2018 r. organ I instancji wskazał, że Skarżąca podjęła zatrudnienie w firmie [...] sp. z o.o., a uzyskany dochód za drugi miesiąc pracy- marzec wyniósł [...] zł. Organ I instancji ponownie przeliczył dochód rodziny i ustalił, że Skarżąca przekracza kryterium dochodowe wynoszące [...] zł, bowiem dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji nie wskazał na jakiej podstawie prawnej i w jaki sposób obliczył dochód rodziny Skarżącej. Powyższy brak "naprawił" organ odwoławczy wskazując na dokładne wyliczenie dochodu. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 1 u.p.w.d., dochód oznacza dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 2 pkt 2 u.p.w.d., dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalone jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1 - 3. Z kolei według art. 7 ust. 3 ustawy, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo świadczenia wychowawczego. Zdaniem Sądu organy rozstrzygające w niniejszej sprawie dokonały prawidłowych ustaleń w kwestii wysokości dochodu rodziny, który w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł. Do ustalonego dochodu z 2016 r. należało bowiem dodać kwotę [...]zł z tytułu uzyskanego przez Skarżącą wynagrodzenia w miesiącu marcu (następującym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu). Zasadą jest, iż po pierwsze dochód musi być uzyskiwany w dacie ustalania prawa do świadczenia wychowawczego, i po drugie uwzględniany jest przy jego obliczaniu tylko miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Mowa w przepisie jest bowiem o miesiącu a nie miesiącach. Brzmienie art. 7 ust. 3 u.p.w.d. nie pozwala na stwierdzenie, że "dochód uzyskiwany" ma to być dochód uzyskiwany przez cały okres zasiłkowy. Przepis ten nie wskazuje też aby przy obliczaniu dochodu należało dokonywać uwzględnienia dochodu w jakieś proporcjonalnej części. Gdyby bowiem tak było, ustawodawca w omawianym przepisie wyraźnie zaznaczyłby swoją intencję. Mógłby na przykład zamiast zwrotu "dochód ten jest uzyskiwany w okresie" zawrzeć stwierdzenie "dochód ten jest uzyskiwany przez okres". Dokonując wykładni art. 7 ust. 3 powołanej ustawy brak podstaw do uznania, że ustalając bądź weryfikując dochód należy uwzględniać tylko dochód uzyskany w całym okresie zasiłkowym, bądź w jego części. W świetle ww. przepisu prawa materialnego trudno znaleźć uzasadnienie dla odstąpienia od dyrektyw wykładni językowej (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2238/18, Legalis Numer 1901732). Prawidłowo więc organy administracji ustaliły, że świadczenie wychowawcze na córkę Z. za okres od dnia [...] kwietnia 2018 r. do [...] września 2018 r. zostało pobrane przez E. W. pomimo przekroczenia kryterium dochodowego uprawniającego do jego pobierania. Do rozstrzygnięcia pozostawała jednak kwestia, czy w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy ograny były uprawnione do uznania, że jest to świadczenie nienależnie pobrane i do nałożenia na skarżącą obowiązku jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Zdaniem Sądu stanowisko organów w tym zakresie jest co najmniej przedwczesne. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.w.d. stanowi, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu (ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania (ust. 2 pkt 1). Sąd zauważa, że z powołanego wyżej przepisu jednoznacznie wynika, że jednym z warunków koniecznych do uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest dowiedzenie, że osoba, której świadczenie wypłacono pomimo ustania do niego prawa, jego zawieszenia lub wstrzymania była pouczona o braku prawa do jego pobierania. Tymczasem z zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz załączonych do skargi akt administracyjnych sprawy nie wynika, że w stosunku do skarżącej wymóg ten został spełniony. Zauważyć należy, że we wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego E. W. została pouczona, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, w szczególności zaistnienia okoliczności wymienionych w oświadczeniu, uzyskania dochodu lub wystąpienia innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, w tym związanych z koniecznością ponownego ustalenia prawa do tego świadczenia na podstawie art. 7 ust. 1-4 u.p.w.d., osoba ubiegająca się jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie wychowawcze. Jednocześnie wskazano, że niepoinformowanie organu właściwego prowadzącego postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego o zmianach, o których mowa powyżej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji – koniecznością jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie (s. 7 wniosku, k. 6 akt adm.). Z kolei w decyzji przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego z dnia [...] września 2017 r. skarżąca została pouczona o treści art. 20 ust. 1 (obowiązek niezwłocznego powiadomienia organu w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego), o treści art. 25 ust. 7 (pouczenie o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami) oraz w jakich przypadkach świadczenie wychowawcze nie przysługuje. Niewątpliwie więc skarżąca została jedynie pouczona, że powinna niezwłocznie powiadomić organ o uzyskaniu dochodu. O podjęciu zatrudnienia w firmie [...] sp. z o.o. od dnia [...] lutego 2018 r. skarżąca powiadomiła organ w październiku 2018 r. Na uwagę zasługuje również okoliczność podnoszona już w odwołaniu, a do której organ II instancji się nie ustosunkował. Mianowicie Skarżąca podkreśliła, że do złożenia wniosku o ustalenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia została nakłoniona przez pracownika organu, nie mając świadomości, co wiąże się ze złożeniem takiego oświadczenia. Podkreślenia wymaga, że na definicję świadczeń nienależnie pobranych w myśl art. 25 ust. 2 pkt 1 u.p.w.d. składa się nie tylko element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale także element subiektywny, czyli stan świadomości (woli) osoby pobierającej takie świadczenie rodzinne, że uprawnienie do pobierania świadczenia ustało. Przepis art. 25 ust. 2 pkt 1 in fine ustawy jako warunek uznania świadczeń za nienależnie pobrane wymienia bowiem pouczenie osoby pobierającej o braku prawa do ich pobierania. Natomiast w aktach sprawy brak jest dowodu na to, że skarżąca została pouczona o treści art. 18 ust. 6 u.p.w.d., zgodnie z którym w przypadku, gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Skoro natomiast w art. 25 ust. 2 pkt 1 u.p.w.d. mowa jest o "pouczeniu o braku prawa do pobierania" świadczenia, to warunek ten zostaje spełniony wyłącznie w sytuacji, kiedy organ pouczy świadczeniobiorcę od kiedy nastąpi brak prawa do pobierania tego świadczenia, a więc od kiedy dalsze pobieranie świadczenia – pomimo uzyskania dochodu powodującego utratę prawa do świadczenia wychowawczego – będzie oznaczało pobieranie świadczenia nienależnego (art. 18 ust. 6 w związku z art. 2 pkt 20 lit. c i f i art. 7 ust. 3 u.p.w.d.). Z powyższego wynika zatem, że odpowiednio sformułowane pouczenie stanowi warunek, bez którego nie można żądać zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot świadczenia. W konsekwencji, ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy w uzasadnieniu podjętych decyzji nie odniosły się w żaden sposób do wyżej przedstawionego zagadnienia, tj. ustalenia, czy skarżąca była skutecznie powiadomiona o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia do pobieranego świadczenia oraz wykazania negatywnego jej zachowania ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P, a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G., albowiem wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 pkt 1 u.p.w.d., które miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie prowadząc postępowanie organ zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ będzie więc zobowiązany do zweryfikowania, czy pouczył skarżącą o treści art. 18 ust. 6 w zw. z art. 2 pkt 20 lit. c i f i art. 7 ust. 3 u.p.w.d. W przypadku nieodnalezienia dowodów na tę okoliczność będzie zobowiązany uznać, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 25 ust. 2 pkt 1 u.p.w.d. uprawniająca do uznania świadczenia za nienależnie pobrane (pouczenie o braku prawa do jego pobrania). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego, ustalone jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800).