IV SA/Po 423/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi H.W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (zwany dalej jako "WINB") na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23,; zwanej dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619; zwanej dalej jako u.p.e.a.) uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (zwanego dalej jako "PINB") z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] PINB nakazał H. W. (zwanej dalej również jako "Skarżąca") rozebrać pozostałości budynku stodoły na działce nr ewidencyjny [...], położonej przy ul. [...] w R. , gm. T. oraz uporządkować teren - poprzez wywiezienie i zutylizowanie materiałów porozbiórkowych, w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] WINB uchylił decyzję PINB w części określającej termin jej wykonania i w to miejsce wyznaczył terminu 1 miesiąca od dnia doręczenia decyzji organu II instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję PINB. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na ww. decyzję WINB została odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 873/15. Z uwagi na niewykonanie obowiązku określonego w ww. decyzji, PINB pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. upomniał Skarżącą, a następnie w dniu [...] lutego 2016 r. wystawił tytuł wykonawczy ([...]) i wszczął postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] PINB na podstawie art. 121 § 2 w związku z art. 119 u.p.e.a. nałożył na Skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. Zażalenie na ww. postanowienie PINB wniosła H. W. podnosząc, że jest emerytką i nie zamierza w żaden sposób pozbywać się elementów budowlanych, które pozostały po zawaleniu się stodoły na działce nr [...]. Pozostałe po zawaleniu się stodoły cegły, deski i bale drewniane stanowią dla niej cenny materiał budowlany, który zamierza wykorzystać do odbudowania stodoły. Materiał ten znajduje się na ogrodzonej posesji, do której nikt obcy nie ma dostępu. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. WINB uchylił ww. postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2016 r i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia WINB stwierdził, że egzekwowany obowiązek rozbiórki pozostałości budynku stodoły na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w R. , gmina T. oraz uporządkowania terenu - poprzez wywiezienie i zutylizowanie materiałów porozbiórkowych, może być egzekwowany w oparciu przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym (art. 2 § 1 pkt 10 w zw. z art. 3 § 1 u.p.e.a.). Pisemne upomnienie zostało skutecznie doręczone Skarżącej w dniu [...] stycznia 2016 r., a tytuł wykonawczy z dnia [...] lutego 2016, nr [...] został prawidłowo wystawiony przez ten organ i prawidłowo doręczony w dniu [...] lutego 2016 r. W ocenie WINB organ I instancji trafnie zastosował w niniejszej sprawie grzywnę w celu przymuszenia, jako środek mniej dolegliwy dla Skarżącej. WINB zaznaczył jednak, że egzekwowany obowiązek obejmuje rozbiórkę budynku i podstawą do nałożenia grzywny w celu przymuszenia winien być przepis art. 121 § 5 u.p.e.a., a nie art. 121 § 2 u.p.e.a. Zdaniem WINB art. 121 § 5 u.p.e.a. powinien znaleźć zastosowanie w przypadku przymusowej rozbiórki budynku, niezależnie od rodzaju decyzji nakładającej ten obowiązek, zatem również rozbiórki po katastrofie budowlanej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na ww. postanowienie WINB złożyła H. W.. Skarga nie zawierała uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia WINB należy zauważyć, iż ma ono charakter kasacyjny w związku z tym należało dokonać weryfikacji, czy pozostaje w zgodzie z postanowieniami art. 138 § k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w ramach postępowania zmierzającego do egzekucji obowiązku rozbiórki pozostałości budynku stodoły na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w R. gmina T. oraz uporządkowania terenu - poprzez wywiezienie i zutylizowanie materiałów porozbiórkowych. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia powyższego upomnienia. W myśl art. 26 § 4 u.p.e.a. jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 2 u.p.e.a.). Podkreślić należy, iż celem postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie realizacji nakazów wypływających z decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, o ile nakazy te nie zostaną wykonane dobrowolnie. Postępowanie egzekucyjne nie jest zatem kontynuacją postępowania administracyjnego, w którym można byłoby negować zasadność ostatecznych i prawomocnych decyzji podlegających wykonaniu. Ewentualna wadliwość decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego nie może być zatem podnoszona w postępowaniu egzekucyjnym. Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a., obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2539/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezspornym w niniejszej sprawie pozostaje, że ostateczną decyzją WINB z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Skarżąca została zobowiązana do dokonania rozbiórki pozostałości budynku stodoły na działce nr ewidencyjny [...], położonej przy ul. [...] w R. , gm. T. oraz uporządkowania terenu - poprzez wywiezienie i zutylizowanie materiałów porozbiórkowych w terminie 1 miesiąca do doręczenia decyzji organu II instancji. Po upływie tego terminu pisemne upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. zostało wystosowane do Skarżącej i skutecznie doręczone w dniu [...] stycznia 2016 r. Następnie w dniu [...] lutego 2016 r. WINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który został prawidłowo doręczony Skarżącej w dniu [...] lutego 2016 r. Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jest więc ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia znajduje zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na braku działania (czyli zaniechaniu, znoszeniu) lub pewnym działaniu. Natomiast w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, zaś dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z dnia z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 538/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności pozwalające na wymierzenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki pozostałości budynku stodoły, jednak jak prawidłowo dostrzegł WINB organ I instancji wadliwie uznał, że grzywna powinna zostać ustalona na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty [...]zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty [...]zł. Z kolei w myśl art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i [...] ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 121 § 5 u.p.e.a posługuje się określeniem "przymusowa rozbiórka", które nie jest definiowane w tej ustawie; nie jest także definiowane w przepisach Prawa budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego nie posługują się określeniem "przymusowa rozbiórka", jednak przyjąć trzeba, że przez to pojęcie należy rozumieć każdy nakaz rozbiórki, bez względu na podstawę prawną jego nałożenia (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1981/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu WINB prawidłowo zakwalifikował obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki jako budynek. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290) pod pojęciem budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Fakt, iż budynek ten uległ częściowemu zawaleniu, nie może wpływać na możliwość zastosowania art. 121 § 5 u.p.e.a. Z powyżej wskazanych względów Sąd podzielił stanowisko WINB co d potrzeby uchylenia decyzji PINB. W prowadzonym ponownie postępowaniu PINB rozważając możliwość wymierzenia grzywny w celu przymuszenie powinien zastosować zasadę wynikającą z art. 121 § 1 u.p.e.a. Tym samym przed ponownym wymierzeniem grzywny niezbędnym będzie dokonanie stosowanych ustaleń faktycznych, m.in. w zakresie powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki. W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.