IV SA/Po 424/21

Dnia 29 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę w całości. J. S. pismem z dnia [...] marca 2020 roku wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 roku nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2017 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], art. [...], obręb P. położonej przy ul G. w P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy w trybie nadzwyczajnym, decyzją z dnia [...] stycznia 2021 roku (nr [...]), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wyjaśnił, że nie ujawnił żadnych okoliczności mogących uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 roku nr [...] 2017 na podstawie art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez wnioskodawczynię organ wskazał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka nieważności z art. 156 §1 pkt 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważność nie może ponownie merytorycznie badać kwestii, czy uzasadnione było wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał także, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 roku nr [...] nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już wcześniej inną decyzją ostateczną w rozumieniu art. 156 §1 pkt 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Wskazana przez stronę decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia z dnia [...] października 2016 roku (nr [...]), którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2016 roku nr [...] dotyczyła innej sprawy administracyjnej. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dotyczyła inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w granicy z działką sąsiednią. Natomiast decyzja Kolegium z dnia [...] grudnia 2017 roku o ustaleniu warunków zabudowy odnosi się do inwestycji obejmującej budowę wolnostojącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego. J. S., pomijając tryb określony w art. 127 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 roku nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2017 roku nr [...], a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzuciła brak uwzględnienia przesłanek stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Podtrzymała stanowisko, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostały sporządzone w oparciu o analizę wyznaczonego obszaru wokół działki inwestora, lecz na podstawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. (uchwała nr [...] z dnia [...] września 2014 roku). W ocenie skarżącej decyzja ustalająca warunki zabudowy jest sprzeczna z wcześniej wydaną decyzją o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podnosząc, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019, poz. 2167 ze zm.). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenia albo kończące postępowanie oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie - art. 3 §2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W świetle art. 145 §1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd w szczególności: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skarga okazała się nieuzasadniona. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności odpowiada prawu. Analiza przekazanych Sądowi akt administracyjnych ujawnia, że Prezydenta Miasta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 roku nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], art. [...], obręb P. położonej przy ul. [...] w P.. Strona skorzystała z prawa do odwołania. W odwołaniu zarzuciła, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także pozostaje w sprzeczność z decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia z dnia [...] kwietnia 2016 roku nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy, która została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 roku nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 roku nr [...], po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Pismem z dnia [...] października 2019 roku skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta P. z żądaniem wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją z nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 roku. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 roku znak: [...], Prezydent Miasta P. odmówił wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], art. [...], obręb P. położonej przy ul. [...] w P.. Pismem z dnia [...] marca 2020 roku skarżąca wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji tego organu utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2017 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], art. [...], obręb P. położonej przy ul. [...] w P.. W uzasadnieniu podania wnioskodawczyni wskazała, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa poprzez wyznaczenie linii zabudowy w odległości 30 metrów od granicy z działki z ulicą G. na podstawie informacji z Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w P. o kierunku przeznaczenia terenu w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. dla działki [...]. Wnioskodawczyni podniosła, że Studium nie ustala przeznaczenia terenów i nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących warunków zabudowy. Ponadto decyzja stoi w sprzeczności z wcześniej wydaną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2016 roku nr [...] dotyczącą inwestycji na tej samej działce utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 roku (nr [...]). W ocenie Sądu, skarżony organ trafnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie zauważa, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności nie może być ponowne merytoryczne rozstrzyganie kwestii dotyczących załatwienia sprawy administracyjnej w trybie zwykłym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, które ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych wadami prawnymi wskazanymi między innymi w przepisie art. 156 §1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.). Skarżony organ trafnie uznał, że okoliczności podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności należy rozważyć w kontekście przesłanki stwierdzenia nieważności obejmującej wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz przesłanki, czy kwestionowana decyzja dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Skarżąca trafnie uznaje, że podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma prawa ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego (P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 156.) W okolicznościach kontrolowanej sprawy brak jest jednak podstaw do formułowania oceny, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 roku nr [...], czy poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2017 roku nr [...], zostały wydane bez podstawy prawnej. Analiza akt sprawy jednoznacznie dowodzi, że decyzje objęte żądaniem skargi w zakresie stwierdzenia nieważności zostały wydane w celu rozpoznania wniosku o ustalenia warunków zabudowy dla działki położonej na terenie, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podstawę materialnoprawną dla wydania decyzji administracyjnej stanowiły w szczególności przepisy art. 64 w związku z art. 52 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustaw z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073). O braku podstawy prawnej dla wydania kwestionowanych decyzji, wadliwości podstawy prawnej, czy rażącym naruszeniu prawa, nie stanowi powołana w uzasadnieniu decyzji argumentacja odwołująca się do treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. (uchwała nr [...] z dnia [...] września 2014 roku). Podstawę prawną dla wyznaczenia spornej linii zabudowy stanowił powszechnie obowiązujący przepis prawa, a mianowicie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Sąd nie znalazł również podstaw do przyjęcia stanowiska, że kwestia oceny spełnienia warunków do odstępstwa w zakresie linii zabudowy została dokonana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego lub procesowego. Z treści uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta P. jednoznacznie wynika, ze planowana inwestycja nie kontynuuje przebiegu linii zabudowy. Organ wyjaśnił, że wzdłuż ul. [...] przeważa zabudowa zlokalizowana w odległości około 10 metrów od granicy z ulicą G. , ale istniej także zabudowa w odległości 5m, 11m, 12m, 16m i 17m od granicy z ww. ulicą. Jednak w obszarze analizowanym (ul. K. oraz ul. [...]) znajduje się również zabudowa w odległości około 36m od granicy z ulicą, gdzie lokalizacja budynków następuje w głębi działki. Zabudowę w głębi działki, w odległości 30m od granicy z ulicą G. , planuje także wnioskodawca. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanej na skutek odwołania skarżącej wynika, że kwestia odstępstwa w zakresie wyznaczenia linii zabudowy została rozstrzygnięta na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ uwzględnił przy tym sygnalizowane przez Miejską Pracownię zaplanowane poszerzenie ulicy [...], co zapisano w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P.. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że kwestionowane przez skarżącą rozstrzygnięcie, co do ustalenia linii zabudowy nie zostało podjęte bez podstawy prawnej. Skarżąca błędnie przyjmuje, że rozstrzygnięcie spornej kwestii nastąpiło na podstawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P., gdy z uzasadnienia kwestionowanych decyzji wynika, że organy dokonały tego w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Sąd uznaje przy tym, że uwzględnienie ujawnionych w Studium planów, co do poszerzenia ulicy [...], nie stanowi o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem praw, bo z przekroczeniem granic ustalonych przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Wskazać należy, że zgodnie z treścią § 4 ust. 4 powołanego powyżej rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta P. jednoznacznie wynika, że w obszarze analizowanym znajdowały się działki zagospodarowane w głębi nieruchomości w odległości około 36m od granicy z drogą publiczną. Sąd w całości podziela stanowisko skarżonego organu w kwestii braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 roku nr [...] z uwagi jej niezgodność, co do "szeregu wytycznych jedynego możliwego sposobu zagospodarowania" zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 roku nr [...] Zgodnie z art. 156 §1 pkt 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego organ stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości porównywanych spraw pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy wyznacza tożsamość podstawy prawnej i faktycznej oraz, co istotne na gruncie niniejszej sprawy, treści żądania strony. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie zachodzi tożsamość spraw rozstrzygniętych powołanymi powyżej decyzjami, a to z uwagi na różną treść żądań objętych wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy. Sąd nie ujawnił innych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji i w tym zakresie również podziela stanowisko skarżonego organu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), skarga została oddalona.