IV SA/Po 427/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant referent – stażysta Paweł Grzęda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2006 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego; oddala skargę /-/B. Popowska /-/P. Miładowski /-/M.Dybowski MB IV SA/Po 427/04 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] . Kierownik Rejonu Dróg [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania bez zezwolenia zarządcy 2 zjazdów z drogi wojewódzkiej nr [...] (strona lewa) na działkę oznaczoną nr geod. [...] (stacja paliw)położoną w m. [...] , ul [...] - właściciel -[...], wzywając właściciela do złożenia wyjaśnień bądź przedstawienia stosownych dokumentów. W odpowiedzi, strona złożyła w dniu[...] . ustne wyjaśnienia, spisane w formie notatki służbowej. W dniu [...] r. przeprowadzono oględziny w/w obiektu budowlanego, stwierdzając w protokole "wykonanie wjazdów (...) nawierzchnia wjazdów-miał kamienny"; w załączeniu -dokumentacja zdjęciowa. Decyzją z dnia[...] . Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich [...] orzekł przywrócenie naruszonego przez W. S. pasa drogowego drogi wojewódzkiej [...]- do stanu poprzedniego poprzez rozebranie wykonanych bez zgody zarządcy drogi dwóch zjazdów publicznych z w/w drogi wojewódzkiej w terminie 14 dni od daty otrzymania przedmiotowej decyzji. Jako podstawę materialnoprawną organ wskazał art.36 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2000r.Nr 71, poz. 838 ze zm).Uzasadniając, organ podkreślił, że do dnia[...] . W. S. nie przedstawił żadnych wymaganych prawem dokumentów. Pismem z dnia[...] . W. S. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]. Strona podała, że uzyskała decyzję z dnia[...] .o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną przez Burmistrza Gminy i Miasta w[...], uwzględniającą w załączniku graficznym planowane dwa zjazdy z drogi wojewódzkiej. Następnie Starosta [...] decyzją z dnia[...] . zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku stacji paliw z zapleczem biurowo-handlowym, socjalnym i punktem małej gastronomii, auto-gaz. na działce [...]. W związku z uzyskaniem obu w/w decyzji, nie poinformowany o konieczności uzyskania dodatkowego pozwolenia na wjazdy, W. S. "wybudował inwestycję". Dopiero, jak starał się o wydanie pozwolenia na użytkowanie w/w inwestycji, dowiedział się, że nie posiada pozwolenia na wybudowane wjazdy z drogi wojewódzkiej. Po wystąpieniu z właściwym wnioskiem, Wojewoda [...] decyzją z dnia[...] . Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę [...], przeznaczoną pod budowę stacji paliw. Jednak w/w decyzja, po rozpatrzeniu odwołania od niej wniesionego przez Z. i G. G. oraz S. D., została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., a postępowanie o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu umorzone. W. S. stwierdził, że ostatnio wymienione rozstrzygnięcie nie respektuje "zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego" i podniósł "brak spójności przepisów drogowych z budowlanymi". Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], (doręczoną[...].), uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej termin przywrócenia naruszonego pasa drogowego drogi wojewódzkiej [...] do stanu poprzedniego poprzez rozebranie wykonanych bez zgody zarządcy drogi dwóch zjazdów publicznych z w/w drogi wojewódzkiej o ogólnej powierzchni ca 85,00m oraz zobowiązał Skarżącego do przywrócenia naruszonego pasa drogowego drogi wojewódzkiej [...] do stanu poprzedniego poprzez rozebranie wykonanych bez zgody zarządcy drogi dwóch zjazdów w terminie do [...]., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając, organ wskazał na treść art.36 ustawy z 21.03.1985r. o drogach publicznych (t.jedn.2000r. Nr 71,poz. 838 ze zm.). Stwierdził też, że bezsporne jest pobudowanie przez W. S. dwóch zjazdów z drogi wojewódzkiej [...] oraz uzyskanie zgody na pobudowanie jednego zjazdu na przedmiotową działkę. Działanie Skarżącego było zatem działaniem samowolnym w rozumieniu art.36 ustawy z 21.03.1985r. o drogach publicznych. Tym samym decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, zaś orzeczenie nowego terminu przywrócenia naruszonego pasa drogowego było konieczne, ponieważ organ I instancji nie uwzględnił możliwości wniesienia przez stronę środka zaskarżenia. Pismem z dnia [...]. W. S. wywiódł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o jej uchylenie. Uzasadniając, Skarżący podniósł, że zjazdy, o których mowa w w/w decyzji nie są obiektami zakończonymi, lecz w trakcie wykonywania. Fakt ten zwalnia od odpowiedzialności, właściwe przepisy prawa budowlanego i komentarze do niego odnoszą się bowiem do obiektów wykonanych. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Organ powołał się na protokół, z którego wynika, że Skarżący wykonał dwa zjazdy; nawierzchnia miał kamienny. Art. 36 ustawy o drogach publicznych używa zwrotu "naruszenie pasa drogowego", co należy rozumieć jako ingerencję w strukturę pasa drogowego polegającą na wznoszeniu konstrukcji i urządzeń. Działanie Skarżącego wyczerpuje zatem znamiona "naruszenia pasa drogowego". Postanowieniem z dnia [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wstrzymał -na wniosek Skarżącego- wykonanie zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na wniosek Z. i G. G. , dopuścił wnioskodawców, do udziału w postępowaniu sądowym ze skargi W. S., w charakterze uczestników. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmian.- dalej ppsa). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że Skarżący uzyskał decyzję z dnia[...] .o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną przez Burmistrza Gminy i Miasta w [...], obejmującą teren dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw na działkach nr geod. [...] w m. [...] uwzględniającą w załączniku graficznym planowane dwa zjazdy z drogi wojewódzkiej (k-16). Następnie Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] decyzją z dnia[...] . wyraził zgodę na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w m. [...] na działkę nr [...] (k-19). Kolejną decyzją, jaka zapadła w związku z budową zjazdu do stacji paliw, była decyzja Wojewody [...] z dnia[...] . Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę oznaczoną nr geod. [...] w m. [...]. Spór dotyczy tego, czy powyższe decyzje stanowiły wystarczającą podstawę do pobudowania dwóch zjazdów, jak twierdzi Skarżący. Potwierdzenie tego stanowiska determinowałaby uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia w/w kwestii spornej należy wziąć pod uwagę, że od ostatnio wymienionej decyzji, to jest od decyzji Wojewody [...] z dnia[...] . Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę oznaczoną nr geod. [...] w m. [...], odwołanie wnieśli właściciele dwóch -przyległych do przedmiotowej działki- gruntów. Po rozpatrzeniu w/w odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia[...] . uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia[...] . Nr[...] , a zatem ta ostatnio wymieniona decyzja nie stała się ostateczna. Dla porządku należy zauważyć, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał mylnie niewłaściwą datę wydania uchylonej decyzji, jednak pozostałe jej oznaczenia nie pozostawiają wątpliwości co do tego, o jaką decyzję chodzi. Zdaniem Skarżącego, spełnił on wszystkie wymogi nałożone prawem, a to, że o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] tak późno wystąpił, to wina niedoinformowania przez urzędników. Twierdzenie to jest gołosłowne; nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Wskazuje na to treść pisma Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] (k-17) oraz decyzja tego organu z dnia [...]., wyrażająca zgodę na budowę przedmiotowego zjazdu (k-19). W w/w piśmie poinformowano, że "(...) budowa zjazdu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (po uzgodnieniu z WZDW), wydanego przez Wielkopolski Urząd Wojewódzki [...] (...)".W w/w decyzji pouczono zaś, że "O wydanie pozwolenia na budowę zjazdu z drogi nr 443 w [...] należy zwrócić się do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu –[...]. " Także w odwołaniu Skarżący przyznaje, że jak został "uświadomiony", to wystąpił o pozwolenie na budowę zjazdu. Nieprawdziwe są zatem zarzuty o niepoinformowaniu Skarżącego o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu. Na marginesie Sąd zauważa, że powyższe wymogi nakładają przepisy Prawa budowlanego i nawet bez pouczeń każdy inwestor jest obowiązany je spełnić, a zwłaszcza podmiot zajmujący się działalnością gospodarczą, czyli profesjonalista. Sąd zwraca także uwagę na treść decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę o nr geod. [...] , a konkretnie zamieszczone na końcu uzasadnienia "Pouczenie". Stwierdza się tam m.in., że "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji opatrzonej klauzulą ostateczności." Nadto wskazuje się, że "Inwestor zobowiązany jest zawiadomić właściwy organ o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych na co najmniej 7 dni przed ich rozpoczęciem (...)". Żadnego z tych wymogów W. S. nie spełnił. W tej sytuacji należy uznać, że podjęcie i prowadzenie budowy dwóch zjazdów było działaniem umyślnym, co ma znaczenie przy kwalifikacji czynu w świetle art.36 ustawy z 21.03.1985r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniach orzekania przez organ I oraz II instancji (t.jedn.2000r. Nr 71,poz. 838 ze zm.).W myśl ugruntowanego orzecznictwa: "Przez samowolne naruszenie pasa drogowego rozumieć należy działania umyślne"(wyrok NSA z 26.03.1998r. II SA 1650/97, LEX nr 41629). Dla zrozumienia motywów, którymi kierował się Sąd, wydając wyrok w niniejszej sprawie, należy wyjaśnić kwestię "nieostateczności" decyzji Wojewody [...] z dnia[...] ., Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (...) zwłaszcza, że zaskarżona decyzja SKO w [...] z[...] . zawiera skąpe, a nawet można powiedzieć, że po części mylące uzasadnienie, nie tłumaczące w jasny sposób powodów rozstrzygnięcia. Chodzi o to, że wskazuje w nim na decyzję Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia[...] . wyrażającą zgodę na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (...), nie odnosząc się do decyzji Wojewody [...] z dnia[...] . Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (...). uchylonej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. Zatem podstawowy problem polega na tym, że Skarżący podjął przedmiotową budowę i ją prowadził na podstawie decyzji, która w zwykłym trybie, tj. postępowaniu odwoławczym została uchylona, a więc nie stała się ostateczna. W myśl art.130 ustawy z dnia 14.06.1960r.(tekst jedn. Dz.U. 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej kpa): Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu". Kwestia wykonalności ma istotne znaczenie dla możliwości skutecznej obrony interesu prawnego przez jednostkę. Dlatego w kpa przyjęto jako zasadnicze rozwiązanie, że decyzja przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie ulega wykonaniu. Ma ono zastosowanie także, "(...) gdy w sprawie występuje wielość stron, strona uprawniona nie może podjąć dobrowolnego wykonania decyzji, jeżeli realizacja przez nią uprawnienia może wpływać na interesy prawne pozostałych stron, np. pozwolenie budowlane nie może być realizowane przed upływem terminu do wniesienia odwołania, prowadzić to może bowiem do naruszenia interesów prawnych osób trzecich ( art.5ust.2 ustawy z 07.07. 1994r.- Prawo budowlane, tekst jedn. Dz.U. 2000r. Nr106 poz. 1126)."(B. Adamiak, Kodeks postępowania admininistracyjnego. Komentarz, 4.wydanie, C.H.Beck. Warszawa 2002r. str.562). Dlatego też art.28 ustawy Prawo budowlane stanowi: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (...)". W tym stanie faktycznym i prawnym, działanie W. S. , polegające na budowie zjazdów na podstawie nieostatecznej decyzji jest działaniem wbrew prawu, czyli "samowolnym" w rozumieniu art.36 ustawy o drogach publicznych (wyrok NSA z 15.07.1998r. II SA 658/98 LEX nr 41385). Należy bowiem zauważyć, że zjazd z drogi publicznej jako obiekt budowlany, wybudowany na terenie pasa drogowego, podlega przepisom ustawy Prawo budowlane (np. postanowienie NSA z 16.01.1996r. sygn. akt IV SA 913/94 Prok. i Pr. 1998/4/46). Co do kwestii, jak należy określić stan prac budowlanych W. S. , tj. czy są "w trakcie wykonywania", jak podnosi w skardze, czy zostały "wykonane", jak stwierdzono podczas kontrolnego objazdu (k-14) i jak poinformował Skarżący Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zgłoszeniu z dnia 14. 07. 2003r.(k-20). Sąd jest zdania, iż nie ma to istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Przepis art.36 ustawy o drogach publicznych nie uzależnia bowiem zastosowania wskazanej w nim sankcji od "zakończenia" czy "wykonania" prac na pasie drogowym; przesłanką jego zastosowania jest samowolne "naruszenie pasa drogowego." Podsumowując, z zebranego w sprawie materiału jednoznacznie wynika, że swoim działaniem W. S. "samowolnie naruszył pas drogowy" w rozumieniu art. 36 ustawy z 21.03.1985r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniach orzekania przez organ I oraz II instancji (t.jedn.2000r. Nr 71,poz. 838 ze zm.). Spełnione zostały zatem przesłanki orzeczenia przez właściwy organ o przywróceniu do stanu poprzedniego naruszonego pasa drogowego. Zatem decyzja organu I instancji, w części orzekającej przywrócenie naruszonego pasa drogowego, jest zgodna z prawem. Równocześnie Sąd aprobuje argumentację organu II instancji, który zobowiązał Skarżącego do przywrócenia naruszonego pasa drogowego, wskazując bardziej odległy termin, niż organ I instancji. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia legalności, Sąd stwierdza zatem, że ani ta ani poprzedzająca ją decyzja Wielkopolskiego Zarządu Dróg [...] z dnia[...]., nie naruszają prawa w takim stopniu, który uzasadniałby ich uchylenie w myśl art.145 §1 pkt.1 ppsa. Wobec powyższego, na podstawie art.151 ppsa, należało orzec jak w sentencji. /-/B. Popowska /-/P. Miładowski /-/M.Dybowski MB